NOU 2021: 1 Regler om tilsynsmyndighet, sanksjonskompetanse og klageordning
Sendt: 30.06.2021
Adressat: Finansdepartementet
1 INNLEDNING
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av foreningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 SAKENS BAKGRUNN
Vi viser til høringen til Finansdepartementet publisert 11. mars 2021, med høringsfrist 1. juli 2021.
Høringen gjelder Verdipapirlovutvalgets NOU 2021:1 om tilsynsmyndighet, sanksjonskompetanse og klageordning,
Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for børs- og verdipapirhandelsrett. Lovutvalget består av Hege Dahl, Andreas Jarbø, Marianne Sahl Sveen, Sverre Sandvik og Bjarne Rogdaberg (leder), som alle har lang erfaring og tung kompetanse innfor det aktuelle rettsområdet.
3 ADVOKATFORENINGENS KOMMENTARER
3.1 Generelt
Advokatforeningen støtter Verdipapirlovutvalgets forslag om overføring av myndighetsoppgaver fra markedsoperatør til Finanstilsynet, samt at det opprettes en klagenemnd for behandling av Finanstilsynets vedtak på markedsområdet.
Advokatforeningen har enkelte merknader til forslagene om å endre regulering av markedsoperatørens egne vedtak og nedleggelse av Børsklagenemnden, jf. utvalgsinnstillingen kapittel 3 og 4.
3.2 Saksbehandlingsregler – bør forvaltningsloven fortsatt gjelde for markedsoperatørens beslutninger?
Verdipapirlovutvalget foreslår at verdipapirhandelloven § 12-10, som fastsetter hvilke av børsens vedtak som er underlagt forvaltningslovens saksbehandlingsregler, oppheves. Etter gjennomføring av den planlagte myndighetsoverføringen gjelder dette vedtak som opptak til handel av finansielle instrumenter, strykning, suspensjon, og opptak til medlemskap.
Som begrunnelse for sitt forslag viser Verdipapirlovutvalget til de endringer som har skjedd ved privatiseringen av Oslo Børs og endrede regulatoriske og konkurransemessige rammebetingelser for drift av regulerte markeder i Europa. Verdipapirlovutvalget viser til Justisdepartementets høringsuttalelse til ny børslov gjengitt i Ot. prp. 73 (1999-2000), der Justisdepartementet fremholdt at spørsmålet om børsens vedtak skulle regnes som forvaltningsvedtak var tvilsomt. Justisdepartementet uttalte blant annet Ot. prp. pr 73 (1999-2000) s. 118:
"Vurderingen kan etter Justisdepartementets oppfatning også variere over tid, da et moment i vurderingen vil være om børsen er et faktisk monopol. Dersom det opprettes flere børser i Norge, eller det blir vanligere å omsette norske aksjer på utenlandske børser, vil vurderingen av om børsens vedtak er vedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a i følge Justisdepartementet kunne falle annerledes ut."
Verdipapirlovutvalget anfører at i dag er "etableringshindre bygget ned og de regulerte markedene drives i fri konkurranse" (s.24) og at "[v]irksomheten som regulert marked drives ikke lenger i en monopolsituasjon hverken rettslig eller faktisk" (s. 25).
Advokatforeningen er enig i at det i rettslig forstand ikke lenger foreligger et nasjonalt børsmonopol, og på handelssiden er Oslo Børs også utsatt for en betydelig konkurranse. Det relevante i denne sammenheng er imidlertid etter det Advokatforeningen kan se hvorvidt Oslo Børs har et faktisk monopol i Norge på noteringssiden. I så tilfelle vil utstederselskapene og børsmedlemmenes fremdeles ha behov for rettssikkerhetsgarantier når børsen fatter vedtak knyttet til opptak, strykning, suspensjon mv.
Per i dag finnes det ikke noen konkurrerende aktør med tillatelse til å drive regulert marked eller børs for omsetning av aksjer og obligasjoner i det norske markedet. Det finnes dermed ikke noe alternativ til Oslo Børs for utstedere som ønsker å notere slike finansielle instrumenter i Norge. Det er ingen rettslige hindringer for å søke notering på utenlandske markeder, men en slik notering vil, slik Advokatforeningen oppfatter det, ikke nødvendigvis gi de samme positive effekter med hensyn til synlighet og interesse - med tilhørende omsetningsvolum i det finansielle instrumentet - som en notering på ett av de markeder som opereres av Oslo Børs. Særlig tydelig er dette for de mindre selskapene og sparebankene. Etter det Advokatforeningen kjenner til, er det da også ytterst få norske selskaper som har søkt sine aksjer eller egenkapitalbevis notert kun på et utenlandsk marked.
På denne bakgrunn mener Advokatforeningen at Oslo Børs fremdeles langt på vei har en faktisk monopolstilling i det norske markedet.
Etter Advokatforeningens syn har Verdipapirlovutvalget i lys av dette ikke gitt noen tilstrekkelig god begrunnelse for å gjennomføre en svekkelse av saksbehandlingsrettighetene for de noterte selskapene og børsmedlemmene. Verdipapirlovutvalget viser til at virksomhetsutøvelsen er detaljert regulert i verdipapirhandelloven, men Advokatforeningen kan ikke se at dette har nevneverdig betydning i denne sammenheng
Justisdepartementet uttalte i sin nevnte høringsuttalelse (Ot. prp. 73 (1999-2000) s. 117) særskilt om opptak av børsmedlemmer, opphør og suspensjon av medlemskap, opptak til notering, strykning og suspensjon:
«Kravene er ... delvis stilt opp ut fra det offentliges ønske om et velfungerende marked for omsetning av finansielle instrumenter. Mye kan således tale for at det er utøving av offentlig myndighet når disse kravene håndheves etter ulike bestemmelser i utkastet kapittel 5."
Siden den gang har kravene på de aktuelle punkter blitt ytterligere detaljert, eksempelvis knyttet til vilkår for strykning fra notering. Skjerpelser i de materielle kravene kan imidlertid ikke sees å redusere behovet for klare saksbehandlingsregler. Tvert om viser siste års praksis fra Børsklagenemnden at saksbehandlingsreglene etter forvaltningsloven er av stor praktisk betydning i slike saker, jf. eksempelvis Børsklagenemndens vedtak 2/2015 (opphevelse av børsens vedtak om å avslå strykningssøknad fra EVRY ASA) og 1/2018 (opphevelse av børsens vedtak om å stryke EMAS Offshore Limited fra notering).
På denne bakgrunn mener Advokatforeningen at markedsoperatørens vedtak fremdeles bør være underlagt forvaltningslovens saksbehandlingsregler.
3.3 Reglene om markedsplassens adgang til å treffe tiltak og ilegge sanksjoner
Verdipapirlovutvalget foreslår å oppheve børsens hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr fastsatt i verdipapirhandelloven § 12-9, herunder for vesentlige brudd på regulert markedsregler og forretningsvilkår. Utvalget uttaler imidlertid at markedsoperatøren bør innta regler om overtredelsesgebyr i forretningsvilkårene (jf. utvalgsinnstillingen s. 30). Vedtak om overtredelsesgebyr vil med Verdipapirlovutvalgets forslag dermed heller ikke være underlagt forvaltningslovens saksbehandlingsregler, men kun være underlagt de rettssikkerhetsgarantier mht. klageordning og annet som markedsoperatøren velger å fastsette i sine forretningsvilkår.
Finansdepartementet uttalte i Ot. prp. pr. 73 (1999-2000) s. 119 at vedtak om overtredelsesgebyr er å betrakte som enkeltvedtak, og Sanksjonslovutvalget la i NOU 2003:15 Fra bot til bedring til grunn at denne typen sanksjoner etter legalitetsprinsippet som utgangspunkt må ha hjemmel i lov (NOU 2003:15 s. 141). Et overtredelsesgebyr fra Oslo Børs er en svært inngripende sanksjon som kan ha betydelige konsekvenser for et selskap med noterte instrumenter. Advokatforeningen kan ikke se at denne typen sanksjoner bør kunne ilegges basert på avtalebaserte børsregler, og uten at det noterte selskapet er sikret tilgang til de grunnleggende rettsikkerhetsgarantiene som ligger i forvaltningslovens krav til saksbehandling, herunder mulighet for klage til et uavhengig organ.
På denne bakgrunn mener Advokatforeningen at markedsoperatørens adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for vesentlige brudd på regler og forretningsvilkår fremdeles bør være lovregulert, og underlagt forvaltningslovens saksbehandlingsregler, jf. likevel punkt 3.4 nedenfor med hensyn til klageorgan.
3.4 Forslag om å legge ned Børsklagenemnden
Verdipapirlovutvalget foreslår – i tråd med forslaget om at markedsoperatørens vedtak ikke lenger skal anses som enkeltvedtak – å legge ned Børsklagenemnden. Utvalget ser heller ikke noe behov for å pålegge markedsoperatøren å ha en klagenemnd.
På bakgrunn av merknadene i punkt 3.2 og 3.3 over, mener Advokatforeningen at det bør opprettholdes en lovbestemt klageordning. Det mest praktiske er formodentlig at markedsoperatøren pålegges å etablere dette, og at det fastsettes krav til sammensetning av nemnden som sikrer tilstrekkelig kompetanse og uavhengighet fra markedsoperatøren.
4 AVSLUTNING
På denne bakgrunn støtter Advokatforeningen Verdipapirlovutvalgets forslag, med unntak av forslaget om å oppheve verdipapirhandelloven §§ 12-9 og 12-10. Dersom Børsklagenemnden legges ned, bør markedsoperatøren pålegges å opprette en klagenemnd.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær