Forslag til ny bestemmelse som regulerer utvisning av flyktninger som er straffedømte

Sendt: 28. november 2022

Adressat: Justis- og beredskapsdepartementet

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

2 Sakens bakgrunn

Vi viser til Justis- og beredskapsdepartementets høring publisert den 29. august 2022, med høringsfrist den 28. november 2022.

Høringen gjelder endringer i utlendingsloven der det foreslås inntatt en ny bestemmelse som regulerer utvisning av flyktninger som er straffedømte.

Denne høringen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for asyl- og utlendingsrett. Lovutvalget består av Olga Halvorsen, Felix Oliver Helle, Maral Houshmand, Elisabeth Poverud Løland, Daniel Riibe-Stokland, Kjetil Sørensen og Ida Kumrije Rusiti som alle har lang erfaring og god kompetanse innfor det aktuelle rettsområdet.

3 Kommentarer

3.1 Ad utvisning uten å vurdere opphørsbestemmelsen jf. flyktningkonvensjonen artikkel 1C.

Departementet foreslår å innføre en ny bestemmelse som hjemler utvisning av en flyktning som er straffedømt uten at det først fattes et vedtak om opphør jf. utlendingsloven § 37 e jf. flyktningkonvensjonen artikkel 1 C (5).

Forslaget kommer i kjølvannet av avgjørelser fra domstolene der det er konstatert at det i slike saker først må foretas en vurdering av om vilkårene for opphør av flyktningstatus er oppfylt, før det kan fattes et utvisningsvedtak. Nærmere bestemt må det vurderes om det foreligger vesentlige og stabile endringer i de forhold som dannet grunnlag for beskyttelse. Det er altså ikke tilstrekkelig med en nåtidsvurdering av om utlendingen i dag har behov for beskyttelse. Høyesterett har uttalt at opphørsvurderingen etter utlendingsloven § 37 e og en beskyttelsesvurdering etter utlendingsloven § 28 er to distinkte vurderinger og «at den som har fått innvilget flyktningstatus, har oppnådd noe høyere grad av trygghet enn den som ikke har fått det» jf. HR-2018-572-A.

Lagmannsretten har ikke funnet grunn til å foreta en distinksjon mellom saker som gjelder opphørsvurdering foranlediget av et utvisningsvedtak og opphørsvurdering foranlediget endringer i de forhold som dannet grunnlag for beskyttelse, og viser til at en slik praksis også er en lojal oppfyllelse av flyktningkonvensjonen 1C nr. 5 og artikkel 32. Dette er Advokatforeningen enig i. Flyktningkonvensjonen artikkel 1C regulerer uttømmende når en flyktningstatus kan opphøre, og det er ikke inntatt noe der om straffbare forhold. Dette i motsetning til eksklusjonsbestemmelsene i artikkel 1F.

Departementet skriver at det etter norsk forvaltningspraksis har vært ansett tilstrekkelig med en nåtidvurdering av risikoen for forfølgelse før det treffes vedtak om opphør av flyktningstatus dersom flyktningen er straffedømt og det er vist til uttalelsen i NOU 2004:20 punkt 6.6.1.6 side 142.

Advokatforeningen vil bemerke at lagmannsretten (LB-2021-78433) uttalte følgende om denne uttalelsen:

Avsnittet trekker i retning av det syn staten har gjort gjeldende. Som påpekt i uttalelse fra Sivilombudsmannen av 11. juli 2019, som gjelder nærværende sak, ble uttalelsene i NOU 2004:20 ikke gjentatt i Ot.prp.nr.75 (2006–2007). I likhet med Sivilombudsmannen finner lagmannsretten at uttalelsene til utlendingslovutvalget på dette punkt ikke kan tillegges nevneverdig vekt ettersom de ikke er nærmere begrunnet annet enn henvisning til forvaltningspraksis.

3.2 Ad utvisning jf. flyktningkonvensjonen artikkel 32.

Departementet viser til flyktningkonvensjonen artikkel 32 og mener at denne åpner for å utvise flyktninger som er straffedømte. Departementet skriver videre:

… at det kan være naturlig å ta utgangspunkt i det som i utlendingsloven § 68 første ledd bokstav b er fastsatt som hovedkriterier for å utvise en utlending med permanent oppholdstillatelse, dvs. at vedkommende som utgangspunkt må være straffet for et forhold som kan føre til fengselsstraff i to år eller mer. Slik departementet vurderer det, vil slike tilfeller, etter at det også er foretatt en konkret vurdering av forholdsmessigheten av utvisning, ligge innenfor rammen for når utvisning er tillatt etter artikkel 32.

Advokatforeningen er ikke enig i dette. Flyktningkonvensjonen artikkel 32 er en bestemmelse som ligger nært opp til artikkel 1Fs bestemmelser om eksklusjon av flyktningstatus. Det vises til at bestemmelsen regulerer de mest alvorlige forbrytelser – herunder utvisning av de som utgjør en «fare for nasjonal sikkerhet og offentlig orden». Det er tale om svært alvorlige forbrytelser. Advokatforeningen viser til Vigdis Vevstad mfls. studie av eksklusjon- og opphørsgrunnene i flyktningkonvensjonen artikkel 1F, der forfatterne skriver følgende om artikkel 32 :

1951-konvensjonen art 32 punkt 1 åpner for utvisning av en flyktning som har fått lovlig opphold (oppholdstillatelse) i tilfluktsstaten, hvis vedkommende representerer en fare for nasjonal sikkerhet eller den offentlige orden:

“The Contracting States shall not expel a refugee lawfully in their territory save on grounds of national security or public order.”

Begrepene “national security” og “public order” er i utgangspunktet vage begreper. De innbyr til brede, skjønnsmessige vurderinger, hvor det ikke alltid vil være noe klart skille mellom juss og politikk. Som påpekt av Stenberg i hennes doktorgradsarbeid om 1951- konvensjonen artikkel 32 og artikkel 33, er det likevel grunn til å merke seg at forarbeidene til artikkel 32 viser at det var meningen at de nevnte begreper skal fortolkes restriktivt. …

… Uten at det her er anledning til å gå nærmere inn i materien om når en stats sikkerhet er truet, skal det fremholdes at utvisning av flyktninger i medhold av 1951-konvensjonen artikkel 32 bør være forbeholdt spesielle tilfeller. De mest nærliggende eksempler gjelder personer som det er grunn til å tro har en viss tilknytning til personer som er eller antas å være involvert i internasjonal terrorisme, uten at det per dato foreligger bevis for medvirkning til straffbare handlinger. Dette vil gjelde personer som gjennom sin virksomhet, miljømessige tilknytning og antatte holdninger av myndighetene vil anses som en konkret trussel mot tilfluktslandets interne sikkerhet, eventuelt dens eksterne sikkerhet eller samarbeid med andre stater. Det mest kjente konkrete eksempel fra nyere norsk praksis gjelder utvisningen av Mullah Krekar. Slik bakgrunnen for saken er beskrevet, og slik utvisningsvedtaket er begrunnet, faller det etter sitt innhold innenfor rammen av 1951-konvensjonen artikkel 32 punkt 1.

Og videre:

Det andre unntaket gjelder flyktninger som har blitt endelig straffedømt i inn- eller utland for en alvorlig forbrytelse. Kategorien omfatter i utgangspunktet såkalt ordinær kriminalitet av alvorlig karakter, for eksempel et forsettlig drap i familieforhold. Slike personer vil ikke nødvendigvis utgjøre noen trussel mot samfunnet i tilfluktsstaten. Mange straffbare handlinger er således situasjonsbetinget, hvor gjentakelsesfaren er relativt liten. I andre tilfeller kan den være del av et kriminelt mønster hos gjerningsmannen, og da kan gjentakelsesfaren være høyst reell. Ofte vil det ikke være lett å forutsi om vedkommende person vil utgjøre en fremtidig trussel. Hvis det dreier seg om en person som har vært straffet for forhold rubrisert som terrorisme, kan trusselvurderingen fortone seg enklere. Men også i slike tilfeller må utlendingsmyndighetene bevare sin kritiske sans.

Advokatforeningen påpeker at bestemmelsen regulerer de mest alvorlige straffbare forhold, og slik det er sitert over er det sentrale i vurderingen om personen i fremtiden utgjør en fare for samfunnet. Utvisningsregelen i artikkel 32 begrunnes altså ikke i allmennpreventive hensyn slik bestemmelsene i utlendingsloven §§ 66-68 gjør. Det samme gjelder utlendingsloven § 122 jf. unionsborgerdirektivet artikkel 27 nr. 2.

I lys av det ovennevnte er det heller ikke naturlig å ta utgangspunkt i utlendingsloven § 68 b, som altså regulerer mindre alvorlige overtredelser av straffeloven. Disse står i sterk kontrast til det som er i kjerneområdet av flyktningkonvensjonen artikkel 32, og som for øvrig også hviler på helt andre hensyn.

                                               Vennlig hilsen

Jon Wessel-Aas                                                              Merete Smith
leder                                                                                generalsekretær