Forslag om en forskriftshjemmel i straffegjennomføringsloven om særskilte tiltak under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til høringsbrev av den 9. desember 2022, med høringsfrist 9. februar 2023. Høringen gjelder forslag om en forskriftshjemmel i straffegjennomføringsloven om særskilte tiltak under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom.
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for strafferett og straffeprosess. Lovutvalget består av Berit Reiss-Andersen (leder), Frode Sulland, Karl Nicolai Vogt Skjerdal, Anders Brosveet, Bernt Heiberg, Lars Mathias Enger, Christian B. Hjort, Heidi Juritzen, Elisabeth Myhre, Stian Mæland og Simen Perminow Skjønsberg. Alle medlemmer har lang erfaring og god kompetanse innenfor de aktuelle rettsområdene.
3 Advokatforeningens merknader
Advokatforeningen har forståelse for at det kan være hensiktsmessig for regjeringen å få vedtatt en forskriftshjemmel i straffegjennomføringsloven slik det foreslås. Det vil gjøre det enklere å innføre ulike tiltak innen kriminalomsorgen hvis vi på nytt skulle oppleve en pandemi.
Advokatforeningen vil likevel advare tydelig mot en slik løsning.
I høringsnotatet beskrives de ulike prosesser som fant sted i forbindelse med de ulike trinn ved vedtagelsen av kapittel 3 A. Advokatforeningen spilte en aktiv rolle i forbindelse med disse. Og prosessene illustrerte etter vårt syn behovet for en grundig prosess basert på de konkrete behov i den aktuelle situasjon når slike tiltak eventuelt på nytt skal kunne innføres. Særlig gjelder dette for å sikre at de innsattes rettigheter etter både nasjonal og internasjonal rett blir sikkert ivaretatt.
En forskriftshjemmel vil gi regjeringen en enklere mulighet for å innføre tiltak raskt, men den demokratiske forankring av tiltakene vil samtidig kunne bli svakere.
Benyttes hjemmelen skal også en forskrift sendes på høring, men som departementet selv sier (høringsnotatet side 9): «Med en forskriftshjemmel vil myndigheten til å åpne for særskilte smitteverntiltak ligge til Kongen (eventuelt Justis- og beredskapsdepartementet etter delegasjon fra Kongen). Vurderingene vil dermed kunne gjøres tettere opptil vedtakelsen, og prosessen frem til vedtakelse vil kunne gå raskere enn ved lovendring. Også forslag til forskrifter skal sendes på høring, men det ligger i sakens natur at det med en slik forskriftshjemmel vil kunne være nødvendig å sette en kort høringsfrist.»
En slik forenklet og raskere prosess vil etter Advokatforeningens syn være problematisk.
I høringsnotatet reises imidlertid også spørsmålet «om departementet i tillegg bør arbeide videre med sikte på at regelverksbehovet skal ivaretas i lovens ordinære kapitler som skissert over.»
Advokatforeningen vil mene at en slik mer ordinær lovmessig forankring vil kunne være å foretrekke fremfor den forskriftshjemmelen som nå foreslås.
Vi vil i denne forbindelse peke på at departementet så nylig som 2. februar 2023 sendte ut en ny høring – denne gang med «forslag om endring i straffegjennomføringsloven og helse- og omsorgstjenesteloven (fellesskap, utelukkelse og tvangsmidler i fengsel)».
Selv om heller ikke dette vil være en slik helhetlig gjennomgang av straffegjennomføringsloven som Advokatforeningen primært ville foretrekke, vil dette forslaget innebære en gjennomgang og mulig lovfesting av noen grunnleggende prinsipper med betydning også for hvilke tiltak som vil kunne innføres ved en pandemi. Dette gjelder for eksempel at loven må tolkes i tråd med våre menneskerettslige forpliktelser, og begrensninger i adgangen til å beslutte utelukkelse fra fellesskap (isolasjon).
Dette forslaget skal nå gjennom en omfattende høringsprosess hvor det vil komme mange grundige og erfaringsbaserte uttalelser til hvordan loven bør utformes; herunder fra Advokatforeningen. Det vil være uheldig og unødvendig om det når vedtas en forskrift som foreslått uten at disse lovarbeidene ses i sammenheng.
Og selv om det i det sistnevnte høringsforslag ikke er foreslått noen særskilte lovbestemmelser om hvilke tiltak som kan iverksettes ved for eksempel en ny pandemi, bør disse spørsmålene etter Advokatforeningen syn vurderes i sammenheng.
Dersom det likevel på tross av dette likevel finnes grunn til å gå videre med forslaget om en forskriftshjemmel vil Advokatforeningen anbefale at det gjøres klart i den foreslåtte § 45a at forskrifter etter denne bare kan vedtas midlertidig. Flere av de tiltak som omhandles vil kunne være svært inngripende, og det må sikres at slike tiltak ikke får mulighet til å praktiseres lenger enn behovet tilsier. For å ivareta dette vil midlertidige forskrifter som jevnlig må vurderes når den vedtatte varighet utløper, gi en bedre rettssikkerhet.
Advokatforeningen vil også peke på at det i utkastet til § 45a ikke tatt med at det i slike situasjoner også vil kunne oppstå behov for fremskutte løslatelser. Det bør åpnes for dette dersom forskriften vedtas. Advokatforeningen vil komme nærmere tilbake til dette i forbindelse med den nevnte høringen om endringen i straffegjennomføringsloven.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær