Forslag til grunnrenteskatt på havbruk

Sendt: 4. januar 2023

Adressat: Finansdepartementet

1. Innledning 

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

2 Sakens bakgrunn

Det vises til Finansdepartementets høringsbrev av 28. september 2022 om grunnrenteskatt på havbruk, med høringsfrist 4. januar 2023.

Dette høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for skatterett og lovutvalget for fangst, fiskeri og havbruk. Lovutvalget for skatterett består av Cecilie Amdahl (leder), Hilde Annette Skougstad Gamkinn, Daniel M. H. Herde, Sverre Hveding, Jan Sørbø, Torbjørn Wiken og Eyvind Sandvik. Lovutvalget for fangst, fiskeri og havbruk består av Gerd Aaland Fagerli (leder), Tore Fjørtoft, Kenneth Mikkelsen, Erik Staurset Andresen og Ask Økland.

3 Advokatforeningens merknader – Innledning

Advokatforeningen tar ikke stilling til om skatt på grunnrente for havbruksnæringen bør innføres, da dette er et politisk spørsmål.

I Advokatforeningens høringssvar til NOU 2019: 18 Skattelegging av havbruk av 4. februar 2020 skrev vi:

«Advokatforeningen er opptatt av at et eventuelt særskatteregime for havbruksnæringen må bygge på grundige vurderinger som utelukker at man innfører en beskatning som har utilsiktede negative virkninger. Det innebærer at de vurderingene man skal bygge på må være dekkende og korrekte for den næringen man vurderer å beskatte ekstra.»

På denne bakgrunn vil Advokatforeningen i vår høringsuttalelse til det konkrete forslaget om grunnrenteskatt som nå er sendt på høring, påpeke enkelte forhold som vi mener bør revurderes og eventuelt presiseres.

4 Virkeområde

Forslagets virkeområde behandles i høringsnotatets punkt 5.4. I det følgende adresseres noen av problemstillingene avgrensningen av virkeområdet reiser.

4.1 Skattesubjektet

I lovforslagets § 19-2 er skattesubjektet definert som «Innehaver av antallsbegrenset akvakulturtillatelse til matfiskoppdrett av laks, ørret og regnbueørret i sjøvann».

I høringsnotatets punkt 4.4.1 tar departementet til orde for at plikten til å svare grunnrenteskatt skal påhvile den som forestår aktiviteten og dermed opparbeider grunnrenten. Dette kan være en annen enn innehaveren. Departementet redegjør blant annet for tilfeller det er gjort unntak fra forbudet mot utleie, samt at problemstillingen kan være aktuell ved samdrift og samlokalisering.

Advokatforeningene kan ikke se at disse unntakene fremgår av lovteksten. Etter vårt syn burde det ha vært presisert i lovteksten eller i forskriftshjemmelen i § 19-13. Det finnes mange lokaliteter hvor det enten er samdrift eller samlokalisering. Derfor er det viktig at departementet skaper en forutsigbarhet knyttet til fremtidig regulering av disse tilfellene.

Advokatforeningen legger til grunn at vilkåret «antallsbegrenset» innebærer at akvakulturtillatelser til matfisk av laks, ørret og regnbueørret på land og hvor det nyttes sjøvann, ikke er omfattet av forslaget om grunnrenteskatt og naturressursskatt.

4.2 Geografisk virkeområde

Departementet har foreslått at forslaget om grunnrente også bør gjelde produksjon lenger ut fra kysten enn det som er vanlig i dag, jf. høringsnotatet punkt 4.4.2. Begrunnelsen er at havbruksaktørene også i disse tilfellene vil utnytte en del av fellesskapets ressurser.

Advokatforeningen vil peke på at havbruk som flyttes lenger ut fra kysten, ikke vil kunne drives på samme måte som tradisjonelt havbruk i Norge. Nærings- og fiskeridepartementet har tidligere i år hatt på en høring et tillatelsesregime for havbruk til havs hvor dette fremgår tydelig.

Bakgrunnen for den foreslåtte grunnrenten, slik den er presentert i høringsnotatets punkt 1.2, synes ikke å passe på fremtidige tillatelser til havs.

En grunnrenteskatt for denne type tillatelser vil kunne motvirke satsingen på havbruk til havs. Dette gjelder særlig hvis de betydelige investeringskostnadene som må til, bare gir et fremførbart underskudd. Annerledes kan det stille seg dersom staten er med på å betale for investeringene som må til.

4.3 Type tillatelser – utviklingstillatelser

Departementet har foreslått at utviklingstillatelser skal omfattes av grunnrenteskatt etter at tillatelsene er konvertert, jf. høringsnotatets punkt 4.4.3.

Ordningen med utviklingstillatelser ble etablert for å gi nødvendig risikoavlastning slik at næringen kunne realisere og teste ut teknologiske løsninger som ellers ikke ville bli testet ut. Risikoavlastningen ble gitt i form av verdiforskjellen mellom konverteringskostnad og markedsverdi for alminnelige kommersielle tillatelser.

Ettersom verdien av kommersielle tillatelser har falt betydelig etter at grunnrenten ble lansert, jf. Prop. 30 L (2022-2023), er det nå flere prosjekter som kan stå i fare for ikke å bli gjennomført som følge av at risikoavlastningen er blitt vesentlig redusert fra det som var lagt til grunn som nødvendig på tildelingstidspunktet. Det bør derfor vurderes å utrede en ordning der investeringskostnadene i utviklingsprosjekter refunderes med lik prosentsats som den fremtidige grunnrenten som vil tre inn ved konvertering. Dette vil kunne bedre likviditeten i prosjektene, samtidig som kapitalstrømmen i utviklingsperioden ikke belastes med grunnrenteskatt før etter konverteringstidspunktet. Det bør også eventuelt utredes om det bør tildeles ytterligere tillatelser som risikoavlastning til de prosjektene som har brukt store ressurser på sine prosjekt, og nå får redusert risikoavlastning som følge av reduserte verdier på akvakulturtillatelsene.

4.4 Skatteavregningstidspunktet

Departementet legger til grunn at aktivitet før og etter sjøfasen, slik som eksempelvis stam- og settefiskproduksjon og slakt og foredling, bør falle utenfor virkeområdet for en grunnrenteskatt, jf. punkt 4.4.4 andre avsnitt i høringsnotatet.

Slik Advokatforeningen ser det, er dette nyttige presiseringer. Det antas videre at postsmolt, som fortsatt befinner seg på land, men hvor det blir tilført sjøvann, faller utenfor virkeområdet for den foreslåtte grunnrenteskatten. Forslaget antas således å medføre en vridning mot ytterligere produksjon av postsmolt på land – ikke minst fordi oppdretterne også vil få fradrag for disse kostnadene, jf. punkt 4.6.1 i høringsnotatet. Produksjon av mer postsmolt vil gi høyere reelle kostnader. Dersom normpris eller sjablongfradrag blir benyttet på kostnadene til settefisk, slik som departementet nevner som et alternativ i punkt 4.6.1., vil det kunne resultere i det motsatte, nemlig i at næringen går bort fra sin satsning på postsmolt. Advokatforeningen ser det som uheldig at skattereglene kan få innvirkning på produksjonsmåtene i næringen, uten at konsekvensene av det er nærmere utredet.

Når det gjelder stamfisk, vil den befinne seg i sjøen basert på en stamfisktillatelse. Departementets faktumforståelse her er ikke helt presis. Dette antas imidlertid ikke å skape uklarhet, all den tid stamfisktillatelser holdes utenfor virkeområdet, jf. Høringsnotatets punkt 4.4.3.

5 Inntekt

I punkt 4.5 i høringsnotatet behandles hvilken inntekt som skal gi grunnlag for grunnrenteskatten, og den nærmere beregningsmåten. I det følgende behandles enkelte problemstillinger knyttet til dette temaet.

5.1 Normsatser

Det er Advokatforeningens syn at inntekten som skal danne grunnlag for skatt, herunder grunnrenteskatt, prinsipielt bør gjenspeile faktisk inntekt, og at unntak fra dette krever en nærmere begrunnelse. På denne bakgrunn mener Advokatforening det bør utredes nærmere hvorvidt normpriser er egnet til å fastsette et riktig skattegrunnlag for den enkelte aktøren.

Havbruk innebærer stor biologisk risiko. Produksjonen kan rammes av ulike biologiske utfordringer og prissvingninger. Eksempelvis kan en aktør i et område som har mye problemer med lus, måtte slakte fisk på lavere vekt enn det som var opprinnelig planlagt. Fordi ulike vektklasser betales ulikt, vil det ha direkte betydning for aktøren. Det samme gjelder kvalitet på fisken og hvor i landet aktøren befinner seg. Aktører i ulike deler av landet vil kunne oppnå ulik pris på fisk av lik kvalitet og størrelse solgt samtidig.

Det bør videre undersøkes om forslaget kan få negative effekter for fiskehelse og -velferd, samt om det vil øke matsvinn. Hva gjelder det siste, kan det stilles spørsmål ved om forslaget vil kunne medføre at fisk av lav kvalitet ikke blir omsatt i markedet. Dette fordi denne fisken reelt prises langt lavere enn fisk av god kvalitet. Konsekvensen av å innføre en normpris kan bli at oppdretterne heller vil be slakteriene om å destruere denne fisken.

Foredlingsindustrien er avhengige av å kjøpe fisk på fastpriskontrakter for å kunne omsette det ferdige produktet til detaljistleddet. Dersom en aktør selger store deler av produksjonen sin til fastpris for å sikre inntekter, vil det kunne utgjøre en risiko dersom den skattbare inntekten skal beregnes ut fra en spotpris som viser seg å ligge godt over den avtalte fastprisen. Konsekvensen kan bli at det blir slutt på å inngå fastprisavtaler. Både selskapsrettslige og skatterettslige regler stiller krav om at transaksjoner mellom nærstående skal bygge på markedsvilkår. Det kan derfor være grunn til å vurdere om det er behov for å fastsette regler som innebærer at man fraviker de prisene som er avtalt mellom partene, og som presumptivt reflekterer markedspris.

Departementet (punkt 4.5.1) viser til at anvendelse av skatteloven § 13-1 er ressurskrevende og at kontroller ikke alltid vil avdekke «alle tilfeller av uriktig prising». Dette er imidlertid den bestemmelsen man har i skattesystemet generelt for å ramme feil prising mellom nærstående. Det er ingen grunn til å anse det som sannsynlig at oppdrettsselskapene i større grad enn aktører i andre bransjer vil drive med "uriktig prising" og illojale tilpasninger. Departementets bekymringer bør derfor være godt ivaretatt ved de mekanismer som allerede ligger i systemet. Hvis kontrollhensyn er hovedbegrunnelsen, bør det utredes om for eksempel en rapporteringsplikt vil gi tilfredsstillende datagrunnlag for kontroll. Det bør etter Advokatforeningens syn vurderes om den uforutsigbarhet og risiko for å betale skatt av høyere inntekt enn den faktiske inntekt, oppveies av en generell risiko for at selskapene foretar illojale tilpasninger.

Advokatforeningen mener videre at det kan by på utfordringer å bygge på to ulike måter å fastsette inntektene på – alt etter om aktøren oppdretter laks eller regnbueørret/ørret. Dette kan særlig by på utfordringer hvor samme aktør driver oppdrett av både laks og regnbueørret/ørret. Utfordringene kan oppstå både for skattemyndighetene og oppdretterne. Det bør derfor ses på muligheten for et likt system for all oppdrettsvirksomhet som faller inn under virkeområdet.

I høringen er det også foreslått en normpris for kostnadssiden. På kostnadssiden vil det kanskje kunne være enda større forskjeller mellom aktørene. Eksempelvis vil en stor aktør kunne oppnå bedre innkjøpsbetingelser på viktige innsatsfaktorer som fôr, avlusingstjenester osv. enn det en mindre aktør kan få til. En aktør som har fått biologiske utfordringer på en lokalitet, kan risikere å ha høyere produksjonskostnader enn det aktøren får trekke fra etter gjeldende normkostnader. Om kvaliteten på fisken gir lavere inntekt enn normpris på salgssiden, kan oppdretteren bli skattlagt for en salgsinntekt høyere enn den oppnådde med fratrekk for lavere kostnader enn det aktøren reelt har hatt.

Oppsummert mener Advokatforeningen at en eventuell bruk av normpris bør utredes nærmere for å sikre at dette blir tilstrekkelig treffsikkert. Alternativt bør faktiske priser på inntekt og kostnader anvendes.

6 Fradrag

I punkt 4.6 i høringsnotatet behandles hvilke fradrag som trekkes fra grunnrenteskatten. I det følgende behandles enkelte problemstillinger knyttet til dette temaet.

6.1 Bunnfradrag og MTB

I høringsnotatets punkt 4.6.7 uttales det at et bunnfradrag vil bidra til at det kun er de største aktørene som vil betale grunnrenteskatt. Dette indikerer at et bunnfradrag er ment å skjerme mindre aktører. Forslaget går ut på et bunnfradrag på mellom 4000 til 5000 tonn som skal utmåles som et sjablongmessig kronebeløp, tilsvarende gjennomsnittlig fortjeneste på antall tonn biomasse.

Etter Advokatforeningens syn synes det tvilsomt om man vil oppnå formålet med at det bare er de største som skal betale grunnrenteskatt med den forslåtte utformingen av bunnfradraget. De aller fleste aktører i dag produserer mer biomasse enn det som er foreslått som sjablongregel. I tildelingsrunden 2009 la den rødgrønne regjeringen til rette for vekst for mindre aktører. På landsbasis ble det lyst ut totalt 65 tillatelser. Mindre aktører skulle prioriteres. Med mindre aktører i 2009 ble det lagt til grunn alle aktører med 19 eller færre tillatelser. Den gang var en standard tillatelse fra Nordland og sørover 780 tonn MTB, i Troms og Finnmark var grensen 900 tonn MTB. Det vil si at i 2009 var mindre aktører de som hadde et samlet biomassetak på under 14820 tonn MTB / 17100 tonn MTB. Det har formodningen mot seg at en mindre aktør i 2009 var vesentlig større enn en mindre aktør i 2022. Det er videre en forskjell på hva selskapene har som tillatt MTB til enhver tid, og hvor mange tonn det enkelte selskap/konsern sender til slakting per år.

Det bør utredes nærmere om det foreslåtte bunnfradraget treffer etter hensikten eller om bunnfradraget rammer slik at de aller fleste aktørene i bransjen kommer i posisjon til å betale grunnrente, jf. Advokatforeningens merknader til punktet om økonomiske konsekvenser i punkt 7 nedenfor.

Departementet legger til grunn at bunnfradraget medfører at 65-70 % av selskapene unngår grunnrenteskatt, jf. Høringsnotatet side 34. Dersom dette er en korrekt antakelse, mener Advokatforeningen det må vurderes om forslaget kan anses som en allmenn skatt. Høringsnotatet inneholder ingen vurdering av om det at bare et mindretall av aktørene blir gjenstand for beskatning medfører at grunnrenteskatten mister karakter av å være en allmenn skatt, det vil si om den er generell og gjelder for alle skattytere i samme posisjon.

Høringsnotatet har ingen omtale av om bunnfradraget reiser EØS-rettslige problemstillinger. Havbruksutvalget foreslo ikke bunnfradrag, fordi man mente både store og små aktører vil ha ganske lik grunnrente og derfor burde betale samme relative skatt. Dersom et hovedformål med bunnfradraget er å favorisere de mindre nasjonalt eide aktørene, bør det utredes om bunnfradraget vil ha en indirekte diskriminerende effekt og om det i så fall er i strid med EØS-avtalen.

6.2 Oppsplitting i flere selskaper

Departementet opplyser at de foreslåtte reglene vil gi insentiv til oppdeling av selskaper gjennom salg og fisjon i uavhengige enheter for å redusere den samlede grunnrenteskatten, se høringsnotatet side 34. Departementet foreslår regler på eiernivå som skal motvirke dette, jf. Forslaget til § 19-7, jf. § 19-3.

Advokatforeningen mener at det til tross for de foreslåtte reglene, er en viss sannsynlighet for at tillatelsene vil bli spredd på flere selskap, og at ingen eierfamilie vil sitte på mer enn 50 %. I tillegg antas omfanget av aksjonæravtaler og andre lovlige selskapsrettslige tilpasninger å øke. Mindre selskap med færre tillatelser, kan også medføre stagnasjon i utviklingen av ny teknologi og annen innovasjon mv. Disse mulige negative virkningene er etter det Advokatforeningen kan se, ikke berørt i forslaget.

6.3 Naturressursskatten og produksjonsavgiften

Advokatforeningen forstår forslaget slik at dersom en aktør grunnet bunnfradraget slipper å betale grunnrente, skal likevel aktøren betale produksjonsavgift og naturressursskatt, jf. Ordlyden i lovforslagets §§ 19-2 og 19-4. Det lar seg ikke lese av høringsnotatet hvor stor denne skattebelastningen blir for de små aktørene. Særlig gjelder det for naturressursskatten som er helt ny. Høringsnotatets fokus er at naturressursskatten skal tilfalle kommunesektoren, men betydningen for de små aktørene hvor bunnfradraget eliminerer grunnrenteskatten, er ikke belyst. Bunnfradraget begrunnes med at små aktører skal skjermes. Produksjonsavgiften ble innført som alternativ til grunnrenteskatt. Hvis produksjonsavgiften opprettholdes, og samlet avgift for de som ikke betaler grunnrenteskatt økes, fordi det i tillegg innføres naturressursskatt, savnes en utredning av hvilken betydning forslagene samlet sett vil ha for de små aktørene.

6.4 Behandling av allerede gjennomførte investeringer

Ved en kontantstrømskatt kan selskapene utgiftsføre hele investeringskostnaden umiddelbart i grunnrenteskattegrunnlaget. Når det gjelder allerede foretatte investeringer, legger departementet til grunn at i hvilken grad det skal gis fradrag, beror på hva som anses som rimelig (høringsnotatet punkt 4.6.6). Etter Advokatforeningens syn kan det settes spørsmålstegn ved om fradrag for allerede foretatte investeringer bør begrenses til saldoavskrivninger, slik departementet har foreslått. De aktuelle driftsmidlene skal forutsetningsvis fortsatt medvirke til inntektene som skapes fremover, og som blir gjenstand for grunnrenteskatt. Ved å innrømme fradrag for skattemessig restverdi, reduseres konsekvensene av om en investering tilfeldigvis er foretatt kort tid før grunnrenteskatten innføres. Den er dessuten basert på en fremtidig inntjening som etter innføring av grunnrenteskatten endres vesentlig. Advokatforeningen vil derfor foreslå at forslaget i § 19-8 tredje strekpunkt revurderes.

7 Utredning av forslagets økonomiske konsekvenser

Næringen har selv pekt på at de økonomiske konsekvensene av forslaget bør utredes bedre. Advokatforeningen vil peke på at konsekvensene av de ulike delene av skatten må vurderes særskilt. Dette omfatter blant annet en vurdering av det foreslåtte bunnfradraget. I høringsnotatet er det anslått at ca. 30 % av oppdrettsselskapene vil bli rammet av grunnrenteskatten. Høringsnotatet synes å bygge på at MTB (maksimalt tillatt biomasse) reflekterer faktisk produksjon, noe som i så fall ikke er riktig. I tillegg er reell oppnådd salgspris i praksis ofte lavere enn normpris basert på NASDAQ. Som en følge av dette, vil grunnrenteskatten ut fra dagens forslag trolig slå inn ved rundt 1 800 MTB, altså langt under regjeringens forespeilede nivå ved 4 000 – 5 000 MTB. Dersom regjeringens ønske om at bare ca. 30 % av oppdrettsselskapene skal omfattes av skatten, må derfor bunnfradraget heves.

Departementet har i høringsnotatet anslått at skatten vil medføre et årlig proveny på omtrent 3,8 milliarder kroner. Advokatforeningen er usikker på om dette er et riktig anslag. Det er foretatt beregninger som viser at provenyet sannsynligvis vil ligge på rundt 10 milliarder kroner i året, jf. utredningen som er nevnt ovenfor. Skattetrykket på næringen blir i så fall langt høyere enn skissert. Dersom det er riktig, kan det tilsi at skattesatsen bør reduseres.

8 Oppsummering

Advokatforeningen tar ikke stilling til om skatt på grunnrente for havbruksnæringen prinsipielt bør innføres, men har over påpekt enkelte forhold som bør vurderes og eventuelt presiseres.

Advokatforeningen mener blant annet at det bør vurderes om forslaget om grunnrenteskatt bør omfatte havbruk til havs, og at det bør vurderes en særordning for investeringskostnader i utviklingsprosjekter. Videre mener Advokatforeningen at forslaget om beskatning basert på normpris krever en nærmere vurdering. Beskatning på grunnlag av noe annet enn faktisk inntekt kan være prinsipielt betenkelig, og må derfor baseres på at en slik løsning er nødvendig. Tilsvarende mener Advokatforeningen at det er behov for å gjøre en nærmere vurdering av spørsmålet om fradragsmulighet for allerede foretatte investeringer.

                                                 Vennlig hilsen

 

Jon Wessel-Aas                                                                  Merete Smith
leder                                                                                    generalsekretær