NOU 2022:9 En åpen og opplyst offentlig samtale – Ytringsfrihetskommisjonens utredning

Sendt: 13. januar 2023

Adressat: Kultur- og likestillingsdepartementet

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

2 Sakens bakgrunn

Advokatforeningen viser til høringen til Kultur- og likestillingsdepartementet, publisert den 29. september 2022, med høringsfrist den 16. januar 2023.

Høringen gjelder Ytringsfrihetskommisjonens rapport NOU 2022: 9, En åpen og opplyst offentlig samtale, som gjelder ytringsfrihetens status i Norge. Utredningen inneholder en rekke anbefalinger til tiltak for å forbedre ytringsfrihetens rammer i Norge i dag.

Denne høringen er utarbeidet av Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg, lovutvalget for forvaltningsrett, lovutvalget for arbeidsrett og lovutvalget for strafferett og straffeprosess. Utvalgene består av advokater som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor de aktuelle rettsområdene.

3 Advokatforeningens kommentarer til de enkelte forslagene

3.1 Til kapittel 5 – Ytringsfrihetens stilling i Norge, en kunnskapsoppsummering

Advokatforeningen mener kommisjonens sammenstilling av kunnskapsgrunnlag er konkret, metodisk god og viktig. At ytringsfrihetens stilling i Norge generelt er svært god, er et privilegium som gir gode forutsetninger for å opprettholde en åpen og opplyst offentlig debatt.

Advokatforeningen vil fremheve som viktig at kommisjonen også undersøker og løfter metodiske svakheter ved forskningen som er gjengitt, og fremhever områder der ytterligere forskning bør prioriteres. Sammenstillingen av kunnskap gir et godt utgangspunkt for videre å adressere de utfordringene som eksisterer for en rekke aktører.

Advokatforeningen tiltrer kommisjonens anbefalinger i punkt 5.8 om videre forskning for ytterligere styrking av kunnskapsgrunnlaget.

3.2 Til kapittel 6 – Bred tilknytning til og deltakelse i offentligheten

Advokatforeningen tiltrer grunntanken om at ytringsfrihet må sikres av sivilsamfunnet, heller enn av domstolene. Statlig innblanding og strafferettslige avgrensninger bør begrenses, noe vi kommer nærmere tilbake til nedenfor. Advokatforeningen mener det er gledelig og viktig at offentligheten er mer mangfoldig nå enn tidligere.

Barrierer for deltakelse for de fremhevede gruppene, herunder funksjonsnedsatte og nasjonale minoriteter, bør så langt statlig handlingsrom tillater, elimineres. Videre bør tilknytningen for gruppene styrkes.

Advokatforeningen gir derfor tilslutning til kommisjonens anbefalinger i punkt 6.9, både dem som er rettet mot offentlige myndigheter og mot aktører i sivilsamfunnet. Advokatforeningen har selv etablert systemer for å følge opp personer i egen organisasjon som trenger bistand i krevende ordskifter.

Advokatforeningen vil særlig fremheve og støtte anbefalingene om at myndighetene utarbeider en handlingsplan mot diskriminering av samer og inkluderer nasjonale minoriteter i eksisterende handlingsplaner. At myndighetene øker kunnskapen om og synligheten til disse gruppene i skolen, er også tiltak Advokatforeningen stiller seg bak. Norges institusjon for menneskerettigheters rapport om holdninger til samer og nasjonale minoriteter fra 2022, illustrerer behovet for mer kunnskap om gruppene i befolkningen ellers. Dette vil være et viktig bidrag til å redusere hets, stigmatisering og fordommer. Vel så viktig er arbeidet for å fremme inkludering, samhørighet og forståelse mellom gruppene og befolkningen ellers. Urbefolkning og nasjonale minoriteter bør sees på som den unike og verdifulle ressursen de er, og kunnskap om gruppene er sentralt i forståelsen av deres verdi.

En gruppe kommisjonen har fremhevet i boks 6.4. er innsatte i norske fengsler. Advokatforeningen mener det eksisterer vedvarende unødvendige hinder for denne gruppens deltakelse i offentligheten, herunder manglende eller svært begrenset tilgang til internett og medier, sammen med rutinemessig avlytting av deres telefonsamtaler. Dette har en begrensende og sensurerende effekt, som både hindrer viktig kunnskap og offentlig debatt i å nå innsatte, og samtidig hindrer viktige bidrag fra de innsatte i å nå offentligheten.

Advokatforeningen tiltrer anbefalingen om å innlemme CRPD i norsk lov. Advokatforeningen påpekte dette i sitt høringsbrev om CRPD-konvensjonen, datert 20. april 2015 til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Dette for å sikre konvensjonens gjennomslagskraft i norsk rett, og skape bevissthet omkring konvensjonen som en rettskilde i norsk rett.

Innlemming ved lov ble også fremhevet av FNs Komité for rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne i rapport til Norge av 7. mai 2019, der komiteen uttrykte bekymring over at konvensjonen «ikke er tatt inn i norsk rett ved inkorporasjon, og at det ikke foreligger noen overordnet strategi eller handlingsplan for å gjennomføre konvensjonen, med fremdriftsplan og budsjetter utarbeidet i samråd med funksjonshemmedes organisasjoner».

3.3 Til kapittel 7 – Internett som infrastruktur for ytringsfriheten

Advokatforeningen slutter seg til kommisjonens redegjørelse for internett som en grunnleggende (ny) infrastruktur for ytringsfriheten, som har bidratt til økt demokratisering samtidig som internett også har skapt nye utfordringer.

Advokatforeningen er videre enig i at det i minst mulig grad bør etableres generelle hjemler som gir adgang til å gripe inn i ytringsfriheten på nett, og at det er viktig å ha mekanismer som bidrar til å forsvare den enkeltes rett til å meddele og å motta informasjon.

I punkt 7.10.1 foreslår kommisjonen å opprette et uavhengig ytringsfrihetsråd, og viser til at den samfunnsmessige og teknologiske utviklingen går så fort at det er krevende for kommisjonen å ha et oppdatert kunnskapsgrunnlag og en opplyst debatt om den reelle ytringsfriheten. Advokatforeningen synes det er positivt at kommisjonen foreslår et tiltak for å sikre kontinuitet i arbeidet med å følge med på ytringsfrihetens kår i Norge, men stiller spørsmål ved det faktiske behovet for et slikt råd. Det er heller ikke klart for Advokatforeningen hvordan man skal sikre at et slikt råd får tilgang til «innholdet som er fjernet fra plattformene, slik at modereringsarbeidet kan ettergås systematisk og over tid.» Selv om Advokatforeningen er positiv til forslaget, mener Advokatforeningen at det er behov for å utrede det faktiske behovet for et slikt råd nærmere, hvilke oppgaver det skal ha, hvordan rådet skal være organisert og hvilket virkeområde det skal ha.

Advokatforeningen er enig med kommisjonen i at det er viktig med en samlet vurdering ved innføringen av hjemler eller tiltak som på ulike måter griper inn i ytringsfriheten. Advokatforeningen slutter seg fullt ut til kommisjonens forslag om at myndighetene bør innta et krav i utredningsinstruksen om at det ved innføringen av nye tiltak for kommunikasjonskontroll mv., må skje en selvstendig vurdering av tiltakets betydning for ytringsfriheten – både alene og sammen med andre tiltak. Særlig mener Advokatforeningen at den nedkjølende effekten som kan oppstå ved mange mindre tiltak, som i sum utgjør en mer omfattende begrensning eller overvåking av kommunikasjon, kan føre til en de facto innskrenking av ytringsfriheten.

Forslaget om å utarbeide en veileder til utredningsinstruksen om hvordan ytringsfrihetsvurderingene skal foretas, virker i så måte fornuftig. Samtidig viser Advokatforeningen til at en veileder kan virke normerende for forvaltningspraksis, og at det i stor grad vil være opp til forvaltningen selv å foreta endringer i en slik veileder. Dette kan skape en sfære det er vanskelig å føre domstolskontroll med, og man risikerer at den faktiske rettsutviklingen blir overlatt til forvaltningen. Advokatforeningen mener at et slikt tiltak ikke nødvendigvis vil styrke ytringsfriheten, og støtter ikke forslaget i sin nåværende form.

3.4 Til kapittel 8 – Ansvar for ytringer på internett

Ytringsfrihetskommisjonen peker på flere utfordringer ved internasjonale plattformselskapers makt over det digitale ordskiftet – og dermed makt over blant annet ytringsfriheten, privatlivsvernet og diskrimineringsvernet på internett. Dette er utfordringer som myndighetene bør ta på alvor. Tematikken er imidlertid krevende, og det vil formodentlig i stor grad være behov for en internasjonal innsats. Følgelig deler Advokatforeningen kommisjonens syn om at det er viktig at myndighetene støtter opp om og prioriterer arbeidet i EU, herunder arbeidet knyttet til Forordningen om digitale tjenester (DSA).

Advokatforeningen har forståelse for hensynene kommisjonen begrunner sitt forslag om å endre åpenhetslovens virkeområde med, slik at loven omfatter flere internasjonale plattformselskaper. Åpenhetslovens (manglende) anvendelsesområde overfor internasjonale selskaper er imidlertid ikke en problemstilling som er særegen for plattformselskaper. Flere andre selskaper med et betydelig fotavtrykk i Norge omfattes ikke av åpenhetsloven, for eksempel en rekke utenlandske nettbutikkselskaper. Hvorvidt slike internasjonale selskaper både bør og til dels de facto kan omfattes av åpenhetslovens jurisdiksjon, er et spørsmål som etter Advokatforeningens syn eventuelt bør utredes nærmere og vurderes mer generelt. Det er lagt opp til at åpenhetsloven skal evalueres med tiden, og lovens anvendelsesområde er blant temaene som en tar sikte på at skal evalueres. Hvor godt egnet åpenhetsloven er for å adressere de utfordringene ved plattformselskaper som kommisjonen skisserer, er Advokatforeningen noe usikker på. Utviklingen internasjonalt og særlig i EU, der det blant annet foreligger et forslag om et nytt direktiv om selskapers menneskerettslige aktsomhetsvurderinger, kan redusere behovet for justeringer i norsk lovverk for å adressere det som er en internasjonal problematikk, og som presumtivt også best lar seg adressere internasjonalt.

3.5 Til kapittel 9 – Desinformasjon og feilinformasjon

Ytringsfrihetskommisjonen understreker i utredningen at arbeidet mot desinformasjon og feilinformasjon ikke bør skje gjennom sensur og inngrep i meningsytringer, men gjennom holdningsskapende og holdningsendrende tiltak. Dette er synspunkter Advokatforeningen stiller seg bak. Videre slutter Advokatforeningen seg til at det er følgene av des- og feilinformasjon tiltak eventuelt må rette seg mot, og ikke ytringene i seg selv.

Advokatforeningen slutter seg til de tiltakene som ytringsfrihetskommisjonen anbefaler i kapittel 9.11, og den oppfordring det der gis til å fortsette og å videreutvikle tiltak som allerede iverksatt. Advokatforeningen er enig i at det norske samfunnet i liten grad er preget av utstrakt desinformasjon og feilinformasjon, og at de tiltakene som er etablert med blant annet opplæring i kildekritikk, er effektive. Om anbefalingene knyttet til medienes rolle, vises det også til merknadene til kapittel 12.

3.6 Til kapittel 10 – Straffbare ytringer, særlig om strl. § 185

3.6.1 Innledning

Fra det strafferettslige ståsted er den sentrale avveining balansen mellom en grunnleggende og sterk ytringsfrihet, samt det nødvendige inngrep som gjør at enkelte ytringer bør være straffbare. Det vises her til Kommisjonens vurderinger i utredningenes pkt. 10.6. som Advokatforeningen i det vesentlige kan tiltre.

Advokatforeningens uttalelse her knytter seg til de anbefalinger kommisjonen har foreslått tilknyttet de straffbare ytringer.

Det påpekes at uttalelsen knytter seg til endringsforslagene fra kommisjonen. Uttalelsen gir således ingen opplisting av de sentrale straffebestemmelser som griper inn i ytringsfriheten, f.eks. strl. § 266 og § 266a.

3.6.2 Kommisjonens anbefaling om ny ordlyd i straffeloven § 185

Advokatforeningen er enig med kommisjonen om at straffeloven § 185 bør gjenspeile gjeldende rett, og at det ikke er tilstrekkelig at rettstilstanden følger av rettspraksis, se punkt 10.7. Lovtekst er i dagens samfunn tilgjengelig for alle, og brukes av mange. Rettspraksis er ikke like tilgjengelig. Dette innebærer at hensynet til forståelse av rettstilstanden og forutberegnelighet for den enkelte tilsier at man gjennom å lese lovteksten bør få forståelse av hva som er straffbart. Det er viktig for den som ytrer seg for å forstå grensen til det straffbare, men dette er også viktig for den som har blitt utsatt for en krenkende ytring slik at vedkommende enklere kan forstå om uttalelsen er straffbar.

Advokatforeningen deler også kommisjonens bekymring for at uklare straffebud kan ha en nedkjølende effekt på ytringsfriheten.

Advokatforeningen er videre enig i at ordlyden i dagens § 185 har enkelte foreldede begreper. Det vil være positivt å erstatte «forhåne» og «ringeakt» med begreper fra dagens vokabular.

Advokatforeningen har merket seg de motforestillinger som er presentert, men er enig i at hensynet til forutberegnelighet og forståelse av rettstilstanden må veie tyngst. Samtidig er det viktig at en ny lovtekst sikrer mot at området for det straffbare i praksis kan utvides utover det lovgiver anser riktig.

Med hensyn til den konkrete ytringen har Høyesterett gjentatte ganger beskrevet det som avgjørende for om en uttalelse er straffbar etter strl. § 185 at «utsagnene innebærer en grov nedvurdering av den utsatte enkeltpersonens eller gruppens menneskeverd, på grunn av ett eller flere av diskrimineringsgrunnlagene § 185 andre ledd bokstav a til d.»

Advokatforeningen finner på denne bakgrunn at det kan hevdes at alternativ 1 til lovtekst er det forslaget som ligger nærmest gjeldende rett. Men dette alternativet kan samtidig – ut fra at det forankrer det straffbare i en så bred rettslig standard som «grovt nedvurderer menneskeverdet» - medføre senket terskel for det straffbare og gi grunnlag for at svært mange former for ytringer kan rammes. Slik § 185 er formulert i dag må ytringene ha en karakter eller et formål som er ansett straffverdig. Følgelig vil alternativ 1 kunne medføre en utilsiktet utvidelse av anvendelsesområdet for bestemmelsen.

Alternativ 2 viderefører, men supplerer samtidig hvilken karakter eller formål som ytringene skal ha. Etter dette alternativet gis det i større grad veiledning om grensen for hvilke ytringer som er straffbare. Advokatforeningen finner likevel at alternativ 2 også kan medføre en utilsiktet utvidelse av straffeansvaret.

For det første kan begrepet «kvalifisert krenkende måte», selv om dette også er forankret i rettspraksis, rent språklig fremstå som noe lempeligere enn «grov nedvurdering». Videre er begrepet «integritetskrenkelse» et samlebegrep som vil utvide hva som rammes sammenliknet med dagens ordlyd som rammer integritetskrenkelser i form av trusler eller ved å «forhåne noen», samt «ringeakt.»

I tillegg skal det påpekes at formuleringen av dette forslaget til lovtekst fremstår språklig uklart. Innledningen til andre ledd inneholder flere alternativer, men kan også mistolkes som kumulative vilkår for straff.

Advokatforeningen finner således ingen av alternativene som optimale for å oppnå en kodifisering av gjeldende rett. Advokatforeningen foreslår derfor at det utarbeides nye forslag til lovtekst til bestemmelsen.

3.6.3 Kommisjonens anbefaling om endring av straffeloven § 156 og § 265

Advokatforeningen er enig med kommisjonen i at tersklene for hvilke ytringer som rammes etter disse bestemmelsene har blitt for lav og at ordlyden i dag åpner for dette, se punkt 10.6.5.

Et annet eksempel på strafforfølging av ytringer mot offentlige tjenestepersoner fra den senere tid enn de som nevnes av kommisjonen, er omtalt i følgende NRK-artikkel publisert den 22. desember 2022: https://www.nrk.no/tromsogfinnmark/politiveteran-mener-politiet-ma-tale-a-bli-vist-fingeren-til-1.16227895 

Advokatforeningen deler den kritikk som fremkommer, og slike eksempler supplerer kommisjonens argumentasjon for at det må skje en innstramning i både lovtekst og praksis på dette området.

Advokatforeningen støtter derfor at uttrykket «skjellsord» tas ut av bestemmelsene.

Advokatforeningen er imidlertid usikker på om det foreslåtte begrepet «grovt krenkende ordbruk» vil være tilstrekkelig til å endre gjeldende rettspraksis. En slik ordlyd får ikke fram at straffverdigheten vil avhenge av hvem ytringen skjer overfor og i hvilken situasjon dette skjer. Det vil typisk kunne være en ulik grense for det straffbare ved en opphetet pågripelse av politiet eller innbringelse i arrest, enn ved en ordinær henvendelse i skranken på et NAV-kontor. Dette bør derfor utredes nærmere.

3.6.4 Kommisjonens anbefaling om alternativ oppfølgning av hatefulle ytringer

Advokatforeningen finner det positivt at det foreslås alternativer til straff for hatefulle ytringer. Som kommisjonen påpeker, er kunnskap hos individene i samfunnet viktig for å motarbeide denne formen for ytringer. De foreslåtte alternative tiltakene virker derfor å være positive, da de kan bidra til at lovbryteren får økt innsikt om egne ytringer. Dette vil trolig i større grad enn straff bidra til å påvirke den individualpreventive effekten av reaksjonen. Men dette forutsetter at organene besitter tilstrekkelig kompetanse om temaet.

3.7 Til kapittel 11 – Offentlighetsprinsippet og retten til informasjon

3.7.1 Generelle kommentarer til kapittelet

Kommisjonen kommer med flere anbefalinger og forslag som er ment å styrke offentlighetsprinsippet i norsk rett og for å sikre at viktig informasjon kommer fram i offentligheten. Kommisjonen foreslår ikke realitetsendringer i de materielle reglene om innsyn og begrensningene i disse.

Advokatforeningen er enig med kommisjonen i at offentlighetsprinsippet i utgangspunktet har en sterk rettslig beskyttelse i norsk rett, men at det fortsatt er svakheter ved det regelverket som skal sikre borgerne tilgang til informasjon. Advokatforeningen mener, i likhet med kommisjonen, at disse svakhetene først og fremst knytter seg til regler om «infrastrukturen», og ikke nødvendigvis de materielle reglene for innsyn.

I tilknytning til kommisjonens generelle betraktninger i kapittel 11.8.2, vil Advokatforeningen generelt påpeke at begrensninger eller inngrep i informasjonskravet reiser vanskelige avveininger, og at det på flere områder oppstår konflikt mellom ulike menneskerettigheter som er beskyttet i Grunnloven og EMK. Teknisk lovregulering vil kunne bidra til lå løse slike konflikter, men samtidig må lovverket ta høyde for at avveiningen av hensynet til for eksempel ytringsfrihet på den ene siden og vern om privatlivets fred på den andre siden, beror på utpregete konkrete vurderinger som også kan endre seg over tid. Lovgiver bør derfor være varsom med å fastsette for detaljerte regler. Som kommisjonen selv er inne på, kan det «være vanskelig å finne den rette balansen mellom forenkling og tydeliggjøring på den ene siden, og detaljstyring på den andre».

Advokatforeningen har ingen merknader til kommisjonens anbefalinger i punkt 11.8.1 om bedre opplæring i innsynsrettighetene i forvaltningen. Om forslagene om endringer i offentleglova, vises det til punkt 3.7.2 under.

Advokatforeningen har ingen merknader til kapittel 11.8.3.

Advokatforeningen støtter en gjennomgang av eksisterende taushetspliktbestemmelser, slik kommisjonen anbefaler i kapittel 11.8.4.

3.7.2 Kommisjonens forslag til endringer i offentleglova

Når det gjelder kommisjonens forslag til endringer i offentleglova, må dette betraktes mer som innspill til en anbefalt helhetlig gjennomgang av offentleglova, enn som konkrete lovforslag. Advokatforeningen vil likevel knytte enkelte kommentarer til forslagene/anbefalingene:

Kommisjonen foreslår i punkt 11.8.2.1 å utvide lovens virkeområde. Kommisjonen foreslår ikke konkret lovtekst, men peker på at det er «grunn til å gjennomgå selskaper og stiftelser som i dag faller utenfor offentleglova, og se om flere bør omfattes av loven». Advokatforeningen viser til at offentleglovas regler om lovens anvendelse på selskaper under dominerende offentlig innflytelse i dag er uklare, og allerede av den grunn bør gjennomgås. Advokatforeningen støtter kommisjonens forslag, men finner ellers ikke grunn til å komme med merknader til en mulig innretning på en ny regulering av virkeområdet før det er foretatt en nærmere utredning av spørsmålet.

Kommisjonen anbefaler i punkt 11.8.2.2 å lovfeste en tidsfrist for behandling av innsynskrav, men foreslår ikke en konkret lovbestemmelse om dette. Advokatforeningen deler kommisjonens syn om at en lovfestet tidsfrist kan styrke offentlighetsprinsippet, samtidig som en eventuell lovbestemmelse også må gi anvisning på legitime grunner til å fravike tidsfristen.

Kommisjonen foreslår i punkt 11.8.2.3 en endring av offentleglova § 11 om merinnsyn. Den materielle endringen går for det første ut på å innføre en plikt til å gi innsyn dersom hensynene som taler for offentlighet veier tyngre enn hensynene som begrunner unntakshjemmelen. I dag pålegger offentleglova kun en plikt til å vurdere merinnsyn, men gir organet selv frihet til å avgjøre om innsyn skal gis. For det andre foreslår kommisjonen å innta et nytt andre ledd i offentleglova § 11, som gir anvisning på hvilke hensyn det skal legges vekt på i merinnsynsvurderingen. Disse såkalte «terskelkriteriene» er utledet fra EMDs praksis om informasjonskrav etter EMK artikkel 10.

Advokatforeningen mener det er grunn til å utrede bestemmelsen om merinnsyn i offentleglova § 11, men vil ikke slutte seg til kommisjonens forslag på nåværende tidspunkt. Det bør utredes nærmere om innføringen av en pliktregel vil være egnet til å oppnå det kommisjonen etterlyser, nemlig at det foretas reelle merinnsynsvurderinger. Kommisjonen peker på at merinnsynsvurderinger ofte blir en «formalitet», og at klageinstanser har manglende mulighet til å overprøve merinnsynsvurderingene. I en helhetlig gjennomgang av offentleglova, bør lovens innretning og system vurderes nøye, herunder ordningen med merinnsynsvurderinger i situasjoner der loven gir organet en adgang til å unnta fra innsyn. Det bør etter Advokatforeningens syn for eksempel utredes og vurderes om det er en bedre løsning å implementere vilkår som bygger på EMDs praksis som vilkår for å anvende konkrete unntaksbestemmelser, i stedet for en generelt utformet merinnsynsregel.

Advokatforeningen deler kommisjonens anbefaling i punkt 11.8.2.4 om at det i forbindelse med en helhetlig gjennomgang av offentleglova bør utredes om det er behov for en særskilt klageordning for avslag på innsyn etter offentleglova. Advokatforeningen er opptatt av de rettssikkerhetsgarantier som klageretten representerer, men har ikke på det nåværende tidspunkt noen oppfatning om det for eksempel bør etableres et eget klageorgan. I noen sammenhenger vil et uavhengig klageorgan både gi mer effektiv og hurtig klagesaksbehandling og gjøre klageretten mer reell. En ny klageordning i innsynssaker må imidlertid også ta hensyn til at det daglig treffes svært mange avgjørelser om innsyn, og at et eget klageorgan må være innrettet slik at det er i stand til å behandle et potensielt svært høyt antall klagesaker raskere og mer effektivt enn det tilfellet er i dag, samtidig som klageretten blir reell.

Advokatforeningen har ingen merknader til punkt 11.8.2.5, utover at Advokatforeningen generelt støtter kommisjonens synspunkt om at det er behov for å styrke etterlevelsen av loven.

Advokatforeningen støtter at det i forbindelse med en helhetlig gjennomgang av offentleglova ses hen til løsningen i Danmark, der man ifølge kommisjonen har lovfestet krav på en beskrivelse av hvilke opplysninger som finnes i en database, hvilke grunnlag opplysningene bygger på samt opplysninger om hvilke formater en database anvender.

3.7.3 Kommisjonens forslag til endringer i taushetspliktreglene i forvaltningsloven

Kommisjonen foreslår å lovfeste «unntak fra taushetsplikt i tråd med allmennhetens informasjonskrav» i et nytt punkt i forvaltningsloven § 13 b. Etter kommisjonens syn går ikke begrensningene i taushetsplikten i forvaltningsloven «langt nok i å dekke tilfellene hvor brudd på taushetsplikt kan forsvares i lys av informasjonskravet i EMK artikkel 10». Kommisjonens forslag er ikke ment å skulle endre rettstilstanden, da forvaltningslovens taushetspliktregler må tolkes i lys av blant annet EMK artikkel 10. Formålet synes derfor først og fremst å være å bidra til at «offentlige tjenestepersoner tør å gjøre unntak som ikke følger direkte av forvaltningsloven», ved å synliggjøre at EMK artikkel 10 kan danne grunnlag for unntak eller begrensning i taushetspliktreglene.

Advokatforeningen vil peke på at anvendelsen av taushetspliktreglene reiser vanskelig spørsmål, og at det er krevende å skulle gi detaljerte regler som presist angir i hvilke situasjoner det offentlige lovlig kan dele taushetsbelagt informasjon. Det forhold at det offentlige ikke «tør» å gjøre unntak kan, som kommisjonen synes å mene, tyde på at informasjon som ellers skulle vært delt, ikke blir delt. Men det kan også være et uttrykk for at andre, tungtveiende hensyn er vurdert å ha større vekt. Advokatforeningen vil i denne sammenhengen peke på at taushetsplikten er gitt blant annet for å sikre grunnleggende menneskerettigheter, slik som for eksempel hensynet til privatlivets fred og religionsfrihet. EMDs praksis om informasjonskravet i EMK artikkel 10 viser nettopp de grundige og konkrete overveielser som må foretas når sentrale rettigheter står i konflikt. Det er en risiko ved å «oversette» rettssetninger som kan utledes fra EMDs praksis til en generelt utformet unntaksregel, da rettsanvenderen uansett må sette seg inn i den til enhver tid gjeldende EMD-praksis. En generelt utformet regel kan bli oppfattet og tolket mer grovmasket enn det EMDs praksis tilsier. Det er med andre ord en risiko ved kommisjonens forslag at pendelen svinger for langt i retning av utlevering av taushetsbelagte opplysninger på bekostning av andre sentrale rettigheter. På denne bakgrunn vil ikke Advokatforeningen støtte kommisjonens forslag på nåværende tidspunkt, men imøteser en grundigere utredning, gjerne i forbindelse med en helhetlig gjennomgang av taushetspliktreglene og begrensningene i taushetsplikten.

I forlengelsen vil Advokatforeningen peke på at det bør utredes om EMDs praksis etter EMK artikkel 10 heller bør synliggjøres i lovgivningen gjennom mer konkretiserte vilkår for unntak, enn en generell unntakshjemmel, jf. det som er sagt ovenfor om kommisjonens forslag til ny merinnsynsbestemmelse i offentleglova § 11. Dette kan også gi praktisk veiledning for de som skal anvende taushetspliktreglene.

Advokatforeningen viser i denne sammenheng også til merknadene i punkt 3.11.3 til kapittel 15 under.

3.8 Til kapittel 12 – Frie medier og frie ytringer

Advokatforeningen tiltrer kommisjonens syn om betydningen av støtteordninger til mediene, for å sikre at mediene kan utføre sine viktige samfunnsoppgaver også i fremtiden. Slik EMD gjennomgående har fremhevet i sin praksis, er uavhengige medier avgjørende for demokratiet og for å realisere andre sentrale hensyn bak ytringsfriheten, herunder gjennom rollen som opplysningskanal og offentlig vaktbikkje. Ytringsfrihetskommisjonen mener at redaktørstyrte og uavhengige medier i dag er viktigere enn noen gang, og fremhever at en aktiv mediepolitikk som sikrer et mangfold av redaktørstyrte medier er noe av det viktigste myndighetene kan gjøre for å motvirke falske nyheter og desinformasjon. Uten kvalitetssikret informasjon mener kommisjonen at det kan bli vanskelig å bevare Norges stilling som en av verdens beste rettsstater.

Videre stiller Advokatforeningen seg bak kommisjonens forslag om å utrede hvordan kildevernet etterleves i praksis. EMDs praksis viser at kildevernet er en sentral komponent av EMK artikkel 10, og behovet for kompetanse på dette området bør ikke undervurderes.

Advokatforeningen er enig i at forbudet mot politisk reklame og livssynsreklame på TV ikke bør videreføres. Dette er et forbud som over tid har vært diskutabelt i lys av EMK artikkel 10.

3.9 Til kapittel 13 – Sikkerhet og selvsensur i journalistikken

Advokatforeningen er enig i kommisjonens vurdering av at det ikke er behov for å gi journalister et særskilt vern gjennom å innlemme yrkesgruppen i straffeloven § 265. I tillegg til de grunner ytringsfrihetskommisjonen trekker frem i sine drøftelser, vil Advokatforeningen bemerke at den pågående debatten om hvem som kan kalle seg journalist også gjør det vanskelig å gi et særskilt vern for journalister. Advokatforeningen stiller seg for øvrig bak kommisjonens anbefalinger i kapittel 13.

3.10 Til kapittel 14 – Ytringsfrihet i kunsten

Advokatforeningen mener det er positivt at det settes søkelys på kunstnerisk ytringsfrihet, et område av ytringsfriheten som har vært noe lite utforsket og underkommunisert. Dette inkluderer betydningen av satire og karikaturer, som kommisjonen peker på at i økende grad har blitt utfordret de siste årene. Dette er en tematikk som det er viktig at myndighetene har for øye.

Advokatforeningen er i utgangspunktet positiv til kommisjonens forslag om å lovfeste infrastrukturkravet og prinsippet om armlengdes avstand i kulturlova.

3.11 Til kapittel 15 – Ytringsfrihet i arbeidslivet

3.11.1 Generelle merknader til forslagene i kapittelet

Kapittelet behandler forholdet mellom ytringsfrihet i vid forstand og forhold som legger begrensninger på denne i arbeidsforhold, deriblant rettslige skranker, men også andre faktorer som kan virke begrensende ut over de rettslige skrankene. Kommisjonen redegjør for betydningen av at ytringer ikke begrenses i større utstrekning enn nødvendig, og angir ulike anbefalinger for å oppnå dette.

Advokatforeningen knytter ikke kommentarer til disse redegjørelsene. Det påpekes kun at omtalen av varsling som en rett for arbeidstaker på tvers av bedriftens eller arbeidsgivers interesser er upresis. Varslingsreguleringen anses i stort som et gode både for virksomhetene og samfunnet, ref. for eksempel Prop.74 L (2018-2019) s. 21.

3.11.2 Forslag knyttet til arbeidsmiljøloven

Kommisjonen har vurdert endringer i formålsparagrafen, arbeidsmiljøloven § 1-1 (1), nærmere bestemt bokstav c, som angir delformålet om «å legge til rette for et godt ytringsklima i virksomheten», som ble innført med virkning fra 01.01.20. Kommisjonen har vurdert at det per i dag ikke er hensiktsmessig å gjøre endringer i denne, blant annet begrunnet med den korte tid siden bestemmelsen er innført. Advokatforeningen har ingen merknader til dette.

Kommisjonen foreslår én endring i arbeidsmiljøloven. Forslaget er å innta det nevnte formål fra formålsbestemmelsen § 1-1 (1) bokstav c, inn i bestemmelsene om krav til arbeidsmiljøet i arbeidsmiljøloven kapittel 4.

Det foreslås inntatt en bestemmelse med ordlyden «Arbeidsgiver skal legge til rette for et godt ytringsklima i virksomheten» som et punkt i «§ 4-3 Krav til det psykososiale arbeidsmiljøet».

Begrunnelsen for forslaget er i punkt 15.6.1.1.2 kortfattet, men knyttet til at det da vil foreligge en mer konkret forpliktelse til å arbeide med ytringsklimaet som del av det helhetlige arbeidet med arbeidsmiljøet. Forslaget må også leses i sammenheng med og som et svar på beskrivelsen av problemforståelsen i punkt 15.4, om forhold som begrenser ytringsrommet, og vurderingene i punkt 15.5, der arbeid med ytringskulturen vurderes som en nøkkel for å balansere de faktorene som kan virke begrensende på ytringskulturen.

Innføringen av formålsbestemmelsen var ikke omstridt, og støttet av så vel arbeidstaker- som arbeidsgiversiden jf. Prop.74 L (2018-2019) s. 20. Departementet fremhevet at virksomhetens ytringsklima kan være avgjørende for om et varsel blir fremsatt og kan ha stor betydning for hvordan dette blir håndtert. Departementet fremhevet at ytringsklimaet også hadde betydning for flere arbeidsmiljøfaktorer og derigjennom «virksomhetens evne til å opprettholde et fullt forsvarlig arbeidsmiljø» ref. nevnte proposisjon s. 21.

Advokatforeningen oppfatter av denne grunn at forslaget både ligger innenfor gjeldende formålsbestemmelse, og at forpliktelsen til å legge til rette for et godt ytringsklima allerede eksisterer i ulike former gjennom lovens øvrige kravbestemmelser sammenholdt med formålsbestemmelsen.

Advokatforeningen oppfatter det slik at den foreslåtte bestemmelse i kapittel 4 vil kunne bidra til å sette mer fokus på ytringsklimaet som sådan, men tar ikke stilling til hvorvidt en slik bestemmelse og forpliktelse for arbeidsgiver bør innføres.

Hvis det skal innføres en slik bestemmelse stiller imidlertid Advokatforeningen spørsmål ved om plasseringen i § 4-3 «Krav til det psykososiale arbeidsmiljøet» er rett plassering, eller om den mer naturlig hører til §§ 4-1 «Generelle krav til arbeidsmiljøet» i lys av vurderingene i Prop.74 L (2018-2019) s. 21.

Kommisjonen har for arbeidsmiljøloven også vurdert en lovfesting av lojalitetsplikten, og kommet til at dette ikke anbefales. Advokatforeningen har ingen merknader til dette.

3.11.3 Forslag knyttet til forvaltningsloven

Kommisjonen foreslår også en ny § 13 h i forvaltningsloven, som skal gi et «eksplisitt unntak i forvaltningsloven om at offentlig ansatte har rett til å varsle til mediene uten først å varsle internt».

Kommisjonen omtaler forslaget til ny § 13 h i forvaltningsloven som en presisering, og da en presisering av at «offentlig ansatte har rett til å varsle til mediene uten først å varsle internt». Dette foreslås gjennomført ved å innta en bestemmelse «som samsvarer med arbeidsmiljøloven § 2 A-2 (3) om retten til å varsle eksternt». Videre slås det fast at dette ikke vil endre gjeldende rett, men vil tydeliggjøre at varsling utgjør et unntak fra taushetsplikten. Advokatforeningen vil til dette først kommentere at arbeidsmiljøloven § 2 A-2 (3), i bokstav c, inneholder en betingelse, der det ene alternativet er at det er varslet internt først. Kommisjonens beskrivelse av forslaget som en presisering, som ikke vil endre gjeldende rett, er derfor ikke dekkende slik regelen er angitt av kommisjonen. Etter arbeidsmiljøloven er hovedregelen at det skal varsles internt først. Det vises til drøftelsene i Prop.74 L (2018–2019) pkt. 9.4.

Advokatforeningen vil også påpeke at å innta en lovbestemmelse med opphav i en lov inn i en annen lov av informasjonshensyn generelt reiser flere motforestillinger. Når flere av bestemmelsene i arbeidsmiljøloven uansett kommer til anvendelse, vil det også kunne skape uklarhet gjennom å fremheve kun en av disse. Advokatforeningen vil derfor anbefale at det ses på andre måter å klargjøre forholdet mellom forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt og arbeidsmiljølovens varslingsregler, eller for den saks skyld forholdet til ytringsfrihet i videre forstand enn varslingsreglene.

                                                Vennlig hilsen

 

Jon Wessel-Aas                                                                  Merete Smith
leder                                                                                    generalsekretær