Forslag til endringer i offentleglova m.m. - innsyn i journalinnføringer m.m. som gjelder organinterne dokumenter
1 Innledning
Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.
Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.
Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.
2 Sakens bakgrunn
Vi viser til høringsbrev datert 31. mars 2023, med høringsfrist den 5. juli 2023.
Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for forvaltningsrett. Lovutvalget består av Kristian Brandt (leder), Fredric Holen Bjørdal, Knut Erik Marthinussen Harjang, Siv Myrvold-Torsnes og Jørgen Aandal Vangsnes, som alle har god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.
2.1 Innledning
Justis- og beredskapsdepartementet sendte 31. mars 2023 på høring forslag til endringer i offentleglova, offentlegforskrifta og arkivforskrifta. Forslagene går i korthet ut på at journalinnføringer som gjelder organinterne dokumenter kan unntas fra offentlighet, og at eventuell journalføring av organinterne dokumenter kan utelates fra den offentlige versjonen av journalen. Samlet vil forslagene medføre at allmennheten ikke får informasjon om hvilke organinterne dokumenter som er registrert i journalen. Forslagene er begrunnet i at det er «uheldig» at det ikke kan gjøres unntak fra innsyn for journalinnføringer som gjelder organinterne dokumenter, samtidig som selve dokumentene kan unntas fra offentlighet. Departementet har videre pekt på at behovet for endringene er særlig aktualisert i forbindelse med innføring av nytt arkiv- og saksbehandlingssystem for departementet, som vil føre til at departementet i større grad enn i dag journalfører organinterne dokumenter.
2.2 Unntaket for organinterne dokumenter og journalføringsplikt
Organinterne dokumenter kan i dag unntas fra innsyn etter offentleglova § 14 første ledd:
Eit organ kan gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing.
I § 14 andre ledd er det oppregnet enkelte dokumenttyper som ikke skal omfattes av unntaket i første ledd.
Organinterne dokumenter er dokumenter som er utarbeidet i et organ med det formål å skulle brukes i den interne saksforberedelsen. Det er normalt også et vilkår at dokumentet ikke er sendt ut av organet, da dokumentet i et slikt tilfelle i utgangspunktet ikke lenger utelukkende er ment for den interne saksforberedelse.
Etter offentleglova § 10 har organer som er omfattet av offentleglova plikt til å føre journal etter reglene i arkivloven med forskrifter. En journal er et register over alle inngående og utgående dokumenter som regnes som saksdokumenter for organet. Slik dokumenter skal journalføres dersom de enten er gjenstand for saksbehandling eller har verdi som dokumentasjon, jf. arkivforskrifta § 9 første ledd. Organinterne dokumenter skal journalføres «så langt organet finner det tenleg», jf. arkivforskrifta § 9 første ledd tredje setning. Dette innebærer at det i dag er opp til organet selv om organinterne dokumenter skal journalføres eller ikke.
Journalen er den viktigste kilden til hvilke dokumenter som eksisterer i et organ. Enhver har derfor rett til innsyn i journalen, og enkelte organer er også pålagt å tilgjengeliggjøre journalen på internett.
Registrering i journalen (journalføring) skal gjøres på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet. Et dokument skal journalføres selv om det etter offentleglova skal eller kan unntas fra innsyn. Opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt skal imidlertid ikke fremgå av journalen. Dette løses gjerne ved at taushetsbelagte opplysninger sladdes/utelates ved registrering i journalen.
3 Advokatforeningens merknader til forslagene
3.1 Unntak fra innsyn for journalinnføringer
Departementets forslag virker å være særlig aktualisert i forbindelse med et nytt arkiv- og saksbehandlings-system for departementene. Dette systemet vil ifølge departementet føre til at «departementene i større grad enn i dag [vil] journalføre organinterne dokumenter, og et økt antall journalinnføringer for slike dokumenter vil dermed kunne bli synlig på nettet gjennom eInnsyn». Med andre ord vil et nytt arkiv og saksbehandlings-system styrke offentlighetsprinsippet ved at allmennheten får større kjennskap til hvilke organinterne dokumenter som befinner seg i departementene. Advokatforeningen stiller seg spørrende til at departementet med forslaget ønsker å motvirke en slik styrking av offentlighetsprinsippet.
Departementet har begrunnet det foreslåtte unntaket for journalinnføringer som gjelder organinterne dokumenter i litt ulike hensyn. Det viktigste hensynet virker å være at «hensynene bak unntaket for organinterne dokumenter gjør seg gjeldende også for journalopplysninger om slike dokumenter». Departementet uttaler blant annet følgende i høringsnotatet punkt 3.1:
Tilgang til opplysningene om dokumentet, uten informasjon om det videre innholdet, vil kunne føre til oppmerksomhet og debatt om den pågående interne korrespondansen i offentligheten, og det kan også tenkes å kunne føre til forventninger om et bestemt resultat i saken. Også det forholdet at det er spesielt mange, eventuelt spesielt få, interne dokumenter registrert på en sak, vil kunne gi grunnlag for slutninger om den interne prosessen eller det antatte utfallet. Dette vil igjen kunne medføre en risiko for at den frie, interne meningsutvekslingen i organet begrenses. Hensynene som skal ivaretas ved unntaksadgangen for organinterne dokumenter, gjør seg derfor etter departementets vurdering også gjeldende for journalinnføringer om de samme dokumentene.
Advokatforeningen vil påpeke at det hensynet departementet her trekker frem i prinsippet gjør seg gjeldende for journalføring av alle dokumenter som er omfattet av en unntakshjemmel i offentleglova. Departementet overser etter Advokatforeningens syn den sentrale forskjellen mellom journalføringen av et dokument, og spørsmålet om allmennhetens rett til innsyn i det samme dokumentet. Hensynet bak reglene om journal-føringsplikten i offentleglova § 10 er å gi allmennheten informasjon om hvilke saksdokumenter som eksisterer i et organ. Dersom dokumentet ikke er journalført, vet ikke allmennheten at det eksisterer. Samlet vil den foreslåtte endringen bidra til en svekkelse av offentlighetsprinsippet, og føre til mindre innsyn i organinterne dokumenter.
Det er etter Advokatforeningens syn heller ikke behov for det foreslåtte unntaket. Dersom det er adgang til å unnta et dokument fra innsyn, må det foretas en konkret vurdering av om det er et reelt og saklig behov for å utelate eller nøytralisere opplysningene i journalen. Det er med andre ord allerede i dag åpnet for at opplysninger om et organinternt dokument kan utelates fra journalen.
Endringen vil også kunne medføre et press i retning av å innføre tilsvarende unntak for journalinnføringer for andre dokument- eller sakstyper. Offentlegforskrifta § 9 fjerde og femte ledd inneholder i dag enkelte slike unntak. Disse unntakene er gitt med hjemmel i offentleglova § 27, som gir hjemmel til å gi forskrift med et generelt unntak for journalinnføringer når «særlig tungtvegande grunnar» taler for det. Unntakene i offentlegforskrifta § 9 fjerde og femte ledd tar sikte på å verne om tungtveiende private hensyn, og gjelder sakstyper der dokumentene gjennomgående vil inneholde taushetsbelagte opplysninger. Som departementet selv legger til grunn, er det tvilsomt om det foreligger et tilsvarende tungtveiende behov for journalinnføringer av organinterne dokumenter.
Advokatforeningen etterlyser også en vurdering av forslaget opp mot partsinnsynsretten etter forvaltningsloven § 18. Det foreslåtte unntaket vil gjøre det vanskeligere for parter i en forvaltningssak å gjøre seg kjent med hvilke organinterne dokumenter som eksisterer i organet. De hensynene som departementet har trukket frem treffer heller ikke i samme grad når det gjelder partenes rett til innsyn. Etter forvaltningsloven § 18 c har parten rett til innsyn i de delene av et organinternt dokument som inneholder faktiske opplysninger eller sammendrag eller annen bearbeiding av faktum. Dette betyr at det overfor partene ikke generelt er adgang til å unnta hele dokumentet fra innsyn, noe som svekker behovet for å unnta hele journalinnføringen fra innsyn.
Advokatforeningen støtter ikke forslaget.
3.2 Konsekvenser av forslaget
Departementets forslag innebærer som nevnt at allmennheten ikke vil få informasjon om hvilke organinterne dokumenter som eksisterer i et organ. Dette svekker muligheten til å føre kontroll med forvaltningens vurdering av om et dokument er organinternt. Som Sivilombudet påpeker i sin høringsuttalelse 20. juni 2023, vil det «i praksis gjøre det vanskelig å klage over departementets vurdering av om et dokument er organinternt».
Sivilombudet peker også på andre konsekvenser av forslaget, herunder kontrollen med forvaltningens merinnsynsvurdering og plikten til å gi begrunnelse, som Advokatforeningen slutter seg til.
Departementets lovforslag vil neppe føre til færre innsynskrav i organinterne dokumenter. I stedet vil antakelig innsynskravene bli mindre målrettede, og dermed føre til større arbeidsbelastning for forvaltningen og flere klagesaker til Sivilombudet. I sin høringsuttalelse skriver Sivilombudet:
Dersom forslaget blir vedtatt, vil allmennheten antagelig i stedet be om innsyn i alle sakens dokumenter. Når det er ukjent om og hvor mange organinterne dokumenter som foreligger, vil innsynskrav i alle sakens dokumenter være nødvendig for å få vurdert merinnsyn, og også for å få overprøvd vurderingen av om dokumentene fyller vilkårene for å være et organinternt dokument. Forslaget vil trolig resultere i flere klager over avslag på innsyn, både til forvaltningen og ombudet, og samtidig gjelde langt flere dokumenter i den enkelte sak.
Advokatforeningen slutter seg til dette, og vil i tillegg særlig fremheve at de samme innvendingene gjør seg gjeldende for retten til partsinnsyn etter forvaltningsloven.
3.3 Plassering av nytt unntak
Departementet har foreslått at unntaket for innsyn i journalinnføringer og innføringer i lignende register for organinterne dokumenter plasseres i offentleglova § 14 første ledd. Departementet har bedt om hørings-instansenes syn på om unntaket heller bør gis i forskrift, eventuelt med en presisering i forskriftshjemmelen i offentleglova § 27 første ledd.
Etter Advokatforeningens syn gir ikke offentleglova § 27 første ledd hjemmel for å fastsette det foreslåtte unntaket i forskrift. Bestemmelsen gir som nevnt bare hjemmel til å fastsette slik forskrift når «særleg tungtvegande grunnar» taler for det. Dette vilkåret skal tolkes strengt.
Hvis først unntaket skal gis, er det etter Advokatforeningens syn mest naturlig å plassere det direkte i loven, og da sammen med unntaket for organinterne dokumenter i offentleglova § 14 første ledd.
3.4 Behovet for endringer i offentlegforskrifta og arkivforskrifta
Advokatforeningen støtter ikke forslaget om å innføre et generelt unntak for journalinnføringer av organinterne dokumenter. Men dersom forslaget vedtas, har Advokatforeningen ingen merknader til de foreslåtte endringene i henholdsvis offentlegforskrifta § 6 og arkivforskrifta § 10 andre ledd andre punktum.
4 Oppsummering
Advokatforeningens hovedsyn er at forslaget er svakt begrunnet og at dets konsekvenser – som dels er mangelfullt utredet av departementet – vil være en betydelig svekkelse av den offentlighet i forvaltningen som forutsettes i Grunnloven § 100 og som muliggjør både kontroll med forvaltningen og en opplyst offentlig debatt om forvaltningens maktutøvelse. Advokatforeningen fraråder å gjennomføre forslaget.
Vennlig hilsen
Jon Wessel-Aas Merete Smith
leder generalsekretær