Forslag til revidert gebyrforskrift etter plan- og bygningsloven, matrikkellova, forurensningsloven og eierseksjonsloven

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

2 Sakens bakgrunn

Vi viser til høringen av forslag til revidert gebyrforskrift fra Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune, med høringsbrev av 20. februar 2023, og høringsfrist den 20. mars 2023.

Høringen gjelder «Forslag til revidert gebyrforskrift fra Oslo kommune». Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for bygningsrett og reguleringsspørsmål samt supplert av lovutvalg for fast eiendom (tings- og leierett).

Lovutvalget for bygningsrett og reguleringsspørsmål består av Liv Zimmermann (leder), Kjell Erik Grøsfjeld, Ingrid Sævold Moe, Stian Berger Røsland og Trond Skogvoll. Lovutvalget for fast eiendom (tings- og leierett) består av Olav Pedersen (leder), Kristine Devold, Christine Haugstvedt Downing, Thomas Rindahl Håkonsen, Tina Østreng Lund, Trude Gran Melbye og Tom Risa.

Alle medlemmene i begge lovutvalg har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.

Advokatforeningen har valgt å komme med innspill til høringen av endringer i gebyrforskriften for Plan- og bygningsetaten i Oslo, selv om dette er et lokalt regelverk, fordi mange kommuner erfaringsmessig ser til Oslo kommune og følger den praksis Oslo kommune legger seg på.

3 Kommentarer til de enkelte forslagene

3.1 Overordnet

Slik det redegjøres for innledningsvis i høringsnotatet, må hovedmålsettingen bak fastsettelse av gebyrforskrifter være å sikre at gebyrene er i tråd med fastsatt dekningsgrad for selvkost per sektor samt at det sikres størst mulig grad av samsvar mellom størrelsen på gebyrene og reell og nødvendig ressursbruk.

Advokatforeningen er overordnet positiv til at det gjøres justeringer i forskriften for å sikre at gebyrene blir mer korrekte med tanke på å følge selvkostprinsippet. Advokatforeningen vil i denne sammenheng påpeke viktigheten av at gebyrene ikke bare gjenspeiler reell ressursbruk, men også nødvendig ressursbruk, ref. hva som er hovedvilkåret i gebyrbestemmelsen i plan- og bygningsloven § 33-1. I forlengelsen av dette er det viktig å sikre dokumenterbarhet slik at det er mulig å kunne kontrollere at gebyrene er i samsvar med både reell og nødvendig ressursbruk.

Videre er Advokatforeningen positiv til endringer som bidrar til at forskriften er lettere å forstå både for saksbehandlere som skal anvende den i det daglige, og for brukerne som blant annet har behov for forutsigbarhet om hva gebyrkostnaden er for Plan- og bygningsetatens ulike tjenester.

Advokatforeningen vil likevel bemerke at de foreslåtte endringene jevnt over synes å innebære forhøyelse av gebyrene og at flere oppgaver blir gebyrbelagt, hvilket samlet sett bidrar til høyere gebyrkostnader for brukerne. At gebyrene øker i takt med høyere prisnivå i samfunnet er ikke unaturlig, men effekten av at flere, og nærmest «alle» oppgaver blir gebyrlagt med begrunnelse i at etatens ressursbruk skal kunne dokumenteres, mener Advokatforeningen går vel langt i dette forslaget til ny gebyrforskrift. Dette har blant annet en side til rettssikkerhet og til forvaltningens veiledningsplikt. Advokatforeningen er skeptisk til at forvaltningen tar seg betalt for nærmest enhver kontakt brukerne har med forvaltningsorganet. Selvkostprinsippet åpner for fleksibilitet og utjevning innenfor sektoren, og etter Advokatforeningens syn er det viktig at dette ikke utnyttes ved å strekke prinsippet i alle mulige retninger. Nærmere kommentarer til dette vil bli gitt nedenfor.

Det er et faktum at størrelsen på f.eks. byggesaksgebyrene i landets kommuner varierer svært mye, og at gebyrene i mange saker fremstår som uforståelig og uforholdsmessig høye sammenlignet med det brukerne opplever at kan ha vært kommunens ressursbruk knyttet til konkret sak. Etter hva Advokatforeningen forstår ligger ikke Oslo kommune på topp over landets dyreste kommuner når det gjelder gebyrene for Plan- og bygningsetatens tjenester. Dette mener Advokatforeningen er viktig å opprettholde. Selv om Oslo kommune har en stor andel kompliserte og ressurskrevende saker har Oslo kommune også stordriftsfordeler som tilsier at det må forventes en effektiv saksbehandling som bidrar til å holde kostnadsnivået nede. Advokatforeningen bemerker at forslaget til ny forskrift viser vesentlig prisøkning for mange oppgaver sammenlignet med gjeldende gebyrforskrift, opp mot dobling og nesten tredobling av gebyrene for flere oppgaver. Advokat-foreningen stiller seg undrende til om det kan være grunnlag for slike betydelige prishopp. Advokatforeningen har imidlertid ikke forutsetninger for å ha mer konkrete meninger og kommentarer til prisøkningen, men bemerker at legitimiteten rundt selvkostprinsippet innebærer et betydelig ansvar for at de kostnadene som kreves dekket faktisk er nødvendige.

3.2 Kommentarer til enkelte bestemmelser

Forslag til endringer i bestemmelser som ikke kommenteres i det følgende er Advokatforeningen enten positiv til, eller Advokatforeningen finner ikke grunn til å komme med kommentarer utover det som er gitt av overordnete kommentarer ovenfor.

§ 1-5 Reduksjon av gebyr

Det foreslås å bytte begrepet «åpenbart urimelig» med «ulovlig høyt i henhold til selvkost». Dette innebærer en innsnevring av hva som kan gi grunnlag for reduksjon av gebyret. Ettersom det riktige vurderingstemaet for reduksjon av gebyr som utgangspunkt er hvorvidt gebyret samsvarer med selvkost, ser Advokatforeningen at det bidrar til klarhet å få frem i bestemmelsen at dette er skjønnstemaet som skal legges til grunn når det søkes om nedsettelse og vurderes om et gebyr er satt for høyt. Dette forutsetter imidlertid at gebyret er basert på både reell og nødvendig ressursbruk, ref. kommentarene ovenfor og vilkåret i plan- og bygningsloven § 33-1. Advokatforeningen ser ikke bort fra at det kan være tilfeller der det kan være grunnlag for å fremme en søknad om nedsettelse av gebyr hvor vurderingskriteriet «ulovlig høyt i henhold til selvkost» i for stor grad avskjærer muligheten for søke om nedsettelse av gebyr selv om kravet til selvkost isolert sett er oppfylt. Advokatforeningen er på denne bakgrunn skeptisk til den foreslåtte endringen og innsnevringen.

§ 2-2 Gebyrfastsettelse og faktureringstidspunkt for gebyrpliktige plansaker
§ 2-2-2

Advokatforeningen oppfatter at forslaget i andre ledd om to gebyrposter for behandling av KU (for behandling av KU-forskriftens vedlegg I og II) er et eksempel på innføring av økt gebyr som følge av at «alle» oppgaver nå foreslås gebyrbelagt.

Det samme gjelder forslaget til nytt tredje ledd som omhandler satser for gebyrer for arbeid med innhenting av nødvendig tilleggsinformasjon ved komplettering av innsendte planforslag og øvrige mangelbrev som sendes ut, jf. ny bestemmelse om mangelbrev i § 2-5-2. Forslaget om gebyr per mangelbrev er Advokatforeningen skeptisk til, se kommentarer nedenfor til § 2-5-2.

§ 2-5-2 Mangelbrev

Det foreslås seks nye bestemmelser der det tas gebyr per mangelbrev som må sendes ut når et innsendt planforslag ikke er komplett. Gebyret vil bli beregnet etter sakens kompleksitet. I tillegg foreslås ytterligere gebyr ved eventuelle ytterligere komplettvurderinger. Forslaget er begrunnet med at nærmest samtlige planforslag er mangelfulle ved innsendelse og at etaten bruker mye tid på å etterspørre tilstrekkelig dokumentasjon.

Advokatforeningen er enig i at forslaget om gebyr for denne type arbeid er i samsvar med systemet som bygger på at det kan beregnes gebyr for reell ressursbruk. En viktig forutsetning for at det skal kunne tas gebyr per mangelbrev må imidlertid være at Plan- og bygningsetaten på sin side gjør sitt for å være tydelig, effektiv og utfyllende i sin veiledning knyttet til hva som kreves for at planforslaget kan anses komplett. Advokatforeningen erfarer at mange av etatens brukere opplever stor frustrasjon over å motta nye og flere mangelbrev i en sak, som omhandler ønsker om komplettering som burde vært formidlet i tidligere mangelbrev eller som bærer preg av at etterspurt dokumentasjon ikke er direkte nødvendig for videre behandling av saken, men «kjekk å ha».

Det fremgår av høringsbrevet at «[I]dentifiserte mangler skal være basert på og vurdert opp mot føringene som ble gitt ved oppstartsmøtet eller senere dersom det er foretatt endringer i planforslaget». Dette uttales i tilknytning til begrunnelse for at ikke bare arbeidet med å skrive og sende ut mangelbrevet inngår i beregningen av gebyret, men også arbeidet med etatens gjennomgang av all innsendt dokumentasjon. Advokatforeningen anbefaler at den siterte uttalelsen, eller en lignende formulering, også brukes som rettesnor for om det er grunnlag for å sende ut et mangelbrev som det er hjemmel for å ta gebyr for. Slik Advokatforeningen ser det vil det sannsynligvis også fremover være mangelbrev, eller brev med ønske om tilleggsopplysninger, som det ikke er berettiget å ta gebyr for.

Advokatforeningen benytter i denne sammenheng anledningen til å komme med en kommentar til gjeldende gebyrforskrift § 3-10 (3-10-11). Denne bestemmelsen gjelder gebyr i byggesaker og gir hjemmel for gebyr for «[u]tsendelse av brev med anmodning om flere opplysninger». Det er ikke foreslått endringer i denne bestemmelsen. Forslaget til nye bestemmelser om gebyr for mangelbrev i plansaker, jf. forslaget til § 2-5-2, har en parallell til denne type bestemmelse som allerede finnes i byggesaker. Advokatforeningen viser igjen til den store frustrasjonen som mange av etatens brukere opplever knyttet til mangelbrev/brev med anmodning om flere opplysninger, fordi de etterspurte tilleggsopplysningene ofte kunne vært etterlyst i tidligere mangelbrev fremfor at de kommer i nye brev som gebyrlegges per brev. Det er vel kjent at mange brukere fornemmer også her at utsendelse av mangelbrev/brev med anmodning om tilleggsopplysninger, synes å brukes av etaten for å utsette starttidspunktet for når et planforslag eller en byggesøknad anses som komplett. At slike utsendelser i tillegg skal gebyrlegges, vil ytterligere kunne være egnet til å forsterke bekymringen for at mangelbrev har flere funksjoner enn å etterspørre informasjon.

Det anbefales på denne bakgrunn at Plan- og bygningsetaten tilstreber at det ikke dannes grunnlag for slike mistanker og at etaten generelt viser gjennomtenkt «måtehold» når det gjelder å sende ut gjentatte mangelbrev/brev med anmodning om tilleggsopplysninger, og særlig når disse brevene gebyrlegges per brev.

§ 2-14 Gebyr for avslutning av planforslag
§ 2-14-1

Her foreslås innføring av gebyr for å trekke et planforslag før planforslaget er innsendt eller komplett. Etter gjeldende forskrift kreves bare gebyr for avslutning av planforslag som er innsendt og komplett.

Advokatforeningen ser at det også vil være arbeid forbundet med å behandle et ufullstendig planforslag, f.eks. i perioden etter avklaringsmøter i dialogfase 1 og frem til planforslag er innsendt komplett. Slik bestemmelsen er foreslått formulert åpner den imidlertid for at enhver avslutning på ethvert svært tidlig tidspunkt kan gebyrlegges med satsen som er fastsatt i forskriften. Advokatforeningen anbefaler en innstramming i bestemmelsen, for eksempel slik at gebyr først påløper etter at det som et minimum har vært avholdt avklaringsmøte med etaten.

§ 3-5 Forhåndskonferanse etter pbl. § 21-1
§ 3-5-1-5

Plan- og bygningsetaten foreslår en ny gebyrhjemmel for etatens skriftlige saksbehandling av hvorvidt tiltak er søknadspliktige eller ikke. Etaten viser til at den får mange henvendelser fra tiltakshavere som vil ha avklaringer på om det de vil foreta seg er tiltak som er søknadspliktige eller ikke, og i mange tilfeller ønsker tiltakshaver å få skriftlig svar på dette.

Selv om det åpenbart er arbeid for etaten forbundet med å svare på slike henvendelser, mener Advokatforeningen at en innføring av et slikt gebyr er uakseptabel, selv om foreslått gebyr foreløpig er satt forholdsvis lavt. Den type forespørsler, om et tiltak krever offentlig godkjennelse eller ikke, ligger i kjernen av hva Plan- og bygningsetaten må kunne forutsettes å veilede om, ref. forvaltningens veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11. Det kan ikke åpnes for å gebyrlegge slik veiledning.

Advokatforeningen antar at de tiltakshavere som henvender seg om dette ofte vil være personer som ennå ikke har engasjert foretak til å bistå seg i byggesaksprosesser. Det er viktig at disse kan henvende seg til etaten å få veiledning om behovet for søknadsplikt, og at ikke innføring av et gebyr for å stille denne type spørsmål hindrer informasjonsinnhenting, noe som kanskje resulterer i at tiltak oppføres ulovlig fordi man måtte betale for å få avklaring. At forvaltningen oppfyller sin veiledningsplikt, uten å kreve gebyr for dette, bidrar til å ivareta den enkelte borgers og brukers rettsikkerhet.

Advokatforeningen anbefaler ikke dette forslaget og viser til at selvkostprinsippet åpner for en utjevning som innebærer at ikke enhver oppgave må gebyrlegges, men kan finansieres for eksempel gjennom overskudd av gebyr fra andre av etatens oppgaver.

§ 3-7 Søknadspliktige tiltak som krever ansvarlige foretak (med ansvarsrett) og § 3-8 Saksbehandlingsgebyr for tiltak uten krav til ansvarlig foretak

I disse bestemmelsene foreslås innføring av gebyr for en rekke oppgaver som ikke er gebyrbelagt i dag. Advokatforeningen har en viss forståelse for Plan- og bygningsetatens begrunnelse bak forslagene som går ut på at oppgaver og saksbehandling som krever ressurser bør gjenspeiles i gebyrforskriften. Summen av dette er imidlertid generelt høyere gebyrer, og når gebyrene for oppgaver som allerede er omfattet av gebyrforskriften til dels også økes i betydelig grad, stiller Advokatforeningen spørsmål ved om det er riktig med den spesifiseringen av hver enkelt oppgave som forslaget legger opp til. Det vises igjen til at selvkostprinsippet åpner for utjevning og at overskudd, som antas å komme fra gebyrene for noen oppgaver, burde kunne anvendes for å bekoste mindre oppgaver som da ikke gebyrlegges.

§ 3-8-1-1 og§ 3-8-1-2

Advokatforeningen er positiv til at det settes en maksbegrensning på hvor mange like tiltak som kan gebyrlegges i den enkelte sak, nærmere bestemt maksimalt 10 like tiltak. Advokatforeningen oppfordrer samtidig til at etaten fortsetter med å vurdere ytterligere nedsettelse av gebyr i seriesaker, der behandling av flere like saker åpenbart er meget kurant og lite ressurskrevende.

§ 10-2 Grunngebyr
§ 10-2-4 og § 10-2-5

Plan- og bygningsetaten foreslår en ny gebyrhjemmel for enklere reseksjoneringssaker (bytte av bod, p-plass o.l.) i § 10-2-4. Denne er gitt en lavere sats enn ordinære reseksjoneringer – nesten halvparten av ordinær gebyrsats. Det er også foreslått en ny gebyrhjemmel for sammenslåing av eierseksjonssameier i § 10-2-5, med en høyere sats enn den ordinære. Advokatforeningen er positiv til at etaten differensierer mellom ordinære reseksjoneringssaker, mindre tidkrevende saker og saker som er mer tidkrevende, og fastsetter gebyret ut fra kompleksiteten og tidsbruken i sakene.

§ 10-4 og § 10-5 Tilleggsgebyr
§ 10-5-3

Plan- og bygningsetaten foreslår å ta ut § 10-53, som i dag gir hjemmel for å gi gebyr for mangelbrev i seksjoneringssaker. Advokatforeningen er positiv til denne endringen, og viser i den forbindelse til merknaden knyttet til § 2-5-2 ovenfor.

§10-6 Gebyr for avsluttet sak før vedtak, ved avvisning, ved avslag og gebyr for pålagt reseksjonering

Her foreslås innføring av gebyr for at kommunen gir pålegg om reseksjonering etter eierseksjons-loven § 22. Advokatforeningen ser at det vil være arbeid forbundet med å kartlegge behovet for reseksjonering, samt å gi pålegg om reseksjonering. Samtidig vil mange brukere/seksjonseiere ikke nødvendigvis ha nødvendig kunnskap når det er behov for reseksjonering og ikke, og det er ikke gitt at seksjonseierne forstår når dette er nødvendig. Det er derfor viktig at etaten gir god veiledning i slike tilfeller. Det vises igjen til at selvkostprinsippet åpner for utjevning og at overskudd, som antas å komme fra gebyrene for noen oppgaver, burde kunne anvendes for å bekoste mindre oppgaver som da ikke gebyrlegges.

Dersom foreslått bestemmelse innføres, anbefaler Advokatforeningen at det gis veiledning om dette som standardtekst i vedtaket om seksjonering. Det bør opplyses f.eks. om at seksjonseierne må påse at det ikke er avvik av betydning mellom det som bygges og seksjoneringen, samt at ved avvik av betydning må det gjennomføres en reseksjonering. Det bør også opplyses om konsekvensene av at det ikke gjennomføres en reseksjonering; at kommunen kan pålegge at det gjennomføres en reseksjonering, og at dette arbeidet er gebyrbelagt.

                                                     Vennlig hilsen

Jon Wessel-Aas                                                                                  Merete Smith
leder                                                                                                   generalsekretær