Forslag til endringer i plan- og bygningsloven - Mer effektiv håndheving ved brudd på regelverket og økt forbrukertrygghet i byggesaker

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2  Sakens bakgrunn

Vi viser til høringen til Kommunal- og distriktsdepartementet, publisert den 15. juni 2023, med høringsfrist den 1. september 2023. 

Høringen gjelder forslag til endringer i plan- og bygningsloven - Mer effektiv håndheving ved brudd på regelverket og økt forbrukertrygghet i byggesaker, og er delvis en oppfølgning av Byggkvalitetsutvalgets rapport «Forsvarlig byggkvalitet – kompetanse, kontroll og seriøsitet».

Plan- og bygningslovens primære formål er å ivareta samfunnsmessige interesser, men loven skal også legge til rette for forbrukertrygghet. Loven har mange virkemidler for å sikre forsvarlig byggkvalitet og regler som skal ivareta forbrukere i en byggesak. Plan- og bygningsloven av 2008 la opp til et mer effektivt system for ulovlighetsoppfølging, men i praksis har det vist seg at virkemidlene i loven ikke fungerer tilstrekkelig etter sin hensikt. Mange nyoppførte boliger har til dels store feil og mangler, og av ulike årsaker følges dette ikke opp av foretakene med ansvarsrett. Forbrukerne står gjerne igjen med problemene og må selv følge opp feil og mangler og dekke kostnadene. Dette er i strid med plan- og bygningslovens formål. Lovendringene i denne høringen tar sikte på å øke forbrukertryggheten, bl.a. gjennom å innføre koblingsregler mellom forbruker-lovgivningen og plan- og bygningslovgivningen.

Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for bygningsrett og reguleringsspørsmål. Lovutvalget består av Liv Zimmermann (leder), Ingrid Sævold Moe, Kjell Erik Grøsfjeld, Stian Berger Røsland og Trond Skogvoll, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet.  

3  Kommentarer til de enkelte forslagene

3.1  Varslingsplikt for plan- og bygningsmyndighetene

I punkt 3 foreslår departementet å innføre hjemmel for plan- og bygningsmyndighetene til å varsle andre sektormyndigheter om ulovlige forhold etter annet regelverk. Arbeidslivskriminalitet er et sektorovergripende problem. Selv om det i praksis er uformell kontakt mellom plan- og bygningsmyndighetene og andre sektormyndigheter, så er Advokatforeningen enig i at det vil være en fordel å styrke arbeidet mot ulovligheter gjennom å gi hjemmel og plikt til å varsle andre sektormyndigheter om mulige ulovligheter.

3.2 Koblingsregel til garantireglene i bustadoppføringslova

I punkt 4 foreslår departementet å innføre koblingsregel mellom plan- og bygningsloven og garantireglene i bustadoppføringslova. 

Advokatforeningen mener det er svært uheldig at mange utbyggere ikke følger opp sin plikt til å stille garanti etter bustadoppføringslova. Mange forbrukere er ikke kjent med utbyggernes plikt til å stille garanti etter bustadoppføringslova, og inngår avtale om oppføring av bolig uten at garanti blir stilt i praksis. Når det senere avdekkes byggefeil, får forbrukere problemer dersom utbyggerne er insolvente. Advokatforeningen stiller seg positiv til at det foreslås en koblingsregel mellom plan- og bygningsloven og bustadoppføringslova som innebærer at utbyggere får et større offentligrettslig press på seg til å oppfylle sine forpliktelser etter bustadoppføringslova.

3.3 Krav om påkravsgaranti for «single-purpose»-foretak

I punkt 5 foreslås det å stille krav om at single-purpose-foretak må stille påkravsgaranti ved søknad om tillatelse. 

Advokatforeningen ser at det kan være mange fordeler ved å etablere en selskapsstruktur som gjør at byggeprosjekter blir lagt inn i datterselskap – "single purpose" eiendomsselskap – under morselskap i konsern. Når ansvarspliktene etter plan- og bygningsloven utelukkende stilles til datterselskapet, kan det skape betydelige utfordringer ved senere ulovlighetsoppfølgning dersom datterselskapet oppløses. I en slik situasjon eksisterer det ikke lenger noe foretak eller tiltakshaver å fremme rettingspålegg eller andre sanksjoner mot. Samtidig vil Advokatforeningen fremheve at dette også kan være situasjonen for utbyggere som ikke bygger ut enkeltprosjekt og avvikler det enkeltstående selskapet i ettertid. Advokatforeningen er oppmerksom på at avvikling av datterselskap i praksis kan være en måte for å begrense mangelsansvaret i ettertid, men er betenkt over den konkurransevridning som et ekstra garantiansvar for datterselskap i konsern kan skape ovenfor andre aktører som ikke strukturerer virksomheten ved bruk av konsernselskap. Så lenge garantien kan stilles som en morselskapsgaranti internt i konsernet, vil Advokatforeningen kunne støtte forslaget. Advokatforeningen registrerer at det ikke er foreslått noe krav om garanti fra en finansinstitusjon i lovteksten, og mener at det heller ikke vil være riktig å stille et slikt krav.

Dersom departementet velger å gå videre med et garantiansvar, mener Advokatforeningen at det ikke bør stilles krav om påkravsgaranti. Denne formen for garanti gir riktignok en mer effektiv og bedre sikkerhet enn andre garantiformer, men Advokatforeningen mener at selvskyldnergaranti er en mer passende form for garanti, da den sikrer garantisten samme rettsposisjon som skyldneren. Det er også denne formen for garanti som er den vanlige garantiform i byggeprosjekt ovenfor forbrukere. 

Advokatforeningen har også vurdert det alternative forslaget om å innføre en ansvarsgjennomskjæringsregel. Så lenge det ikke er innført en generell lovregel om ansvarsgjennombrudd i selskapsretten, så er Advokat-foreningen enig i vurderingen av at det ikke er naturlig å innføre en særskilt regel om ansvarsgjennombrudd i plan- og bygningslovgivningen. 

Advokatforeningen mener det er viktig at ansvaret etter plan- og bygningsloven må være reelt, og garanti-stillelse i henhold til loven kan være med på å bidra til at det offentligrettslige ansvaret oppfylles. Samtidig mener Advokatforeningen at forslaget om garantistillelse for å sikre forbrukers rettigheter i plan- og bygningsloven vil medføre at kommunene trekkes inn i privatrettslige tvister som gjelder offentligrettslige forhold, noe som ikke kan være hensikten og vil ha uheldig sider. Generelt mener Advokatforeningen at forbrukeres rettigheter primært bør løses ved regulering i forbrukerlovgivningen. I den grad garantiordningen i bustadoppføringslova ikke anses å være tilstrekkelig, bør det vurderes om dette garantiansvaret etter bustadoppføringslova skal skjerpes. Advokatforeningen mener uansett at det bør gis utfyllende regler om garantiansvaret, dersom departementet velger å gå videre med forslaget om å endre plan- og bygningsloven, slik at det ikke oppstår tolkningstvil ved praktiseringen av bestemmelsen. Det bør da gis regler som nærmere angir skillet mellom rendyrkede "single purpose" selskaper og prosjektselskaper som bygger ut ett og ett prosjekt, samt regler om verdsettelse av byggeprosjektene og hvor stor del av prosjektenes anslåtte verdi som skal dekkes under garantien.

3.4  Adgang til å stille krav om sikkerhet ved midlertidig brukstillatelse

I punkt 6 foreslår departementet å tydeliggjøre hjemmelen til å kreve sikkerhetsstillelse ved midlertidig brukstillatelse. Advokatforeningen tar til etterretning at kommunene i liten grad stiller krav til sikkerhets-stillelse for midlertidig bruksendring. Advokatforeningen er enig i at dagens bestemmelse er vanskelig å finne og å bruke i praksis, og at det derfor vil være hensiktsmessig å legge hjemmelen om krav til sikkerhetstillelse ved midlertidig brukstillatelse i en egen bestemmelse. Departementet lar det fortsatt være opp til kommunenes eget skjønn å vurdere om sikkerhet bør kreves. Advokatforeningen deler departementets vurdering, og synes det er hensiktsmessig å stille opp momenter for vurderingen i loven. Det er også fornuftig å la det være opp til kommunene å vurdere hva slags garanti som skal stilles ut fra en konkret vurdering. Advokatforeningen er også enig i at det er hensiktsmessig at garantien må stilles ovenfor kommunen siden eierskapet kan skifte med tiden. Det er også viktig at krav om sikkerhetsstillelse kan stilles som krav for å gi midlertidig brukstillatelse.

3.5 Vedtak om å frata ansvarsrett kan omfatte flere foretak i konsern

I punkt 7 foreslår departementet at dersom den faglige ledelsen vesentlig tilsvarer den faglige ledelsen i foretaket som er fratatt ansvarsretten, kan et vedtak om å frata ansvarsretten også omfatte andre foretak i konsernet. Advokatforeningen er opptatt av at omorganiseringer og andre selskapsrettslige endringer ikke skal kunne medføre en pulverisering og omgåelse av ansvar i byggesaker. Ut fra dette er Advokatforeningen enig i at reglene om å frata ansvarsrett skilles ut som en egen bestemmelse, og at morselskapet eller et datterselskap skal omfattes av et vedtak om å frata ansvarsretten dersom den faglige ledelsen blir flyttet til et annet selskap i et konsern.

3.6 Adgang til å holde morselskap ansvarlig for forfalt tvangsmulkt

I punkt 8 foreslår departementet å endre plan- og bygningsloven slik at morselskap subsidiært hefter gjennom påkravsgaranti for tvangsmulkt som har forfalt. 

Advokatforeningen mener at departementet har kommet frem til en fornuftig bestemmelse som gjør at også morselskap holdes ansvarlig for forfalt tvangsmulkt. Det viktigste er at morselskapet kan holdes ansvarlig, og det bør være tilstrekkelig at dette ansvaret er subsidiært, slik departementet foreslår. I praksis er dette en form for lovfestet morselskapsgaranti. 

3.7 Tydeliggjøring av adgangen til raskere gjennomføring av pålegg

I punkt 9 foreslås enkelte språklige og strukturelle endringer i bestemmelsen for å gjøre den enklere og mer tilgjengelig for kommunene. Advokatforeningen deler departementets vurderinger om at dagens bestemmelse er komplisert og unødvendig tung, og håper at endringene skal gjør det enklere å praktisere bestemmelsen.

3.8 Foreldelsesfrist for overtredelsesgebyr

I punkt 10 foreslår departementet å innføre foreldelsesfrist for overtredelsesgebyr og gjøre noen mindre språklige endringer. 

Advokatforeningen er også enig i disse forslagene. Advokatforeningen registrerer at departementet foreslår at avbrytelsen av foreldelsesfristen settes til tidspunktet når plan- og bygnings-myndighetene sender forhåndsvarsel om overtredelsesgebyr. Dette skiller seg fra de alminnelige foreldelses-reglene, og kan gi rom for feil praktisering av foreldelsesreglene. Advokatforeningen mener likevel at det er gode grunner for å etablere en særskilt foreldelsesregel som skiller seg fra de alminnelige reglene. Det vil etter Advokatforeningens vurdering ikke være hensiktsmessig å forutsette at det tas rettslige skritt for å avbryte foreldelse. 

Advokatforeningen stiller spørsmål om foreldelsesreglene også burde vært inntatt i foreldelsesloven slik at en i større grad sikrer synlighet for de nye reglene på samme sted som de øvrige foreldelsesregler er inntatt.

4  Avslutning

Advokatforeningen er i det vesentligste enig i forslagene til lovendringer, og er spesielt opptatt av at forbrukersikkerheten ivaretas gjennom en kobling mellom plan- og bygningslovgivningen og bustadopp-føringslova og ulike former for sikkerhetsstillelse. Advokatforeningen er imidlertid uenig i at det skal stilles krav om påkravsgaranti og foreslår selvskyldnergaranti som en mer passende garantiform under punkt 3.3 ovenfor. 

Advokatforeningen vil også peke på at det er en kjent utfordring at det utstedes ferdigattest i byggeprosjekter til tross for at dokumentasjonen som gjelder viktige offentligrettslige krav er omstridt og bestridt fra forbrukernes side. Advokatforeningen mener at departementet burde vurdert nærmere hvordan det er mulig å få gjort noe med disse utfordringene. Dette gjelder særlig når det er krevende for kommunene å følge opp ulovligheter gjennom pålegg om retting og andre aksjoner i ettertid.

                                          Vennlig hilsen

Jon Wessel-Aas                                                             Merete Smith
leder                                                                              generalsekretær