Forslag til forskrift om renter på overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser.

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

2   Sakens bakgrunn

Vi viser til Nærings- og fiskeridepartementets høring publisert 31. mai 2024, med høringsfrist 16. august 2024. 

Høringen gjelder forslag til forskrift om renter på overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven. Høringen følger opp Prop. 136 L (2021-2022), som resulterte i at foretakene må betale renter av ilagt overtredelsesgebyr, hvor det fremgår at departementet vil vurdere å fastsette en forskrift om at foretak som har betalt overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven, skal få refundert beløpet med tillegg av renter dersom gebyret reduseres eller oppheves, jf. s. 12.

Forslaget gir nærmere regler om (i) foretakets plikt til å betale renter på overtredelsesgebyr som ikke er innbetalt innen forfallsfristen, (ii) statens plikt til å betale renter ved eventuell tilbakebetaling av gebyrer dersom det oppheves under klage- eller domstolsbehandling, og (iii) rentesatsen.
 
Advokatforeningens høringssvar er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for konkurranserett. Lovutvalget består av advokatene Helge Stemshaug (leder), Thea Susanne Skaug, Hallgrim Fagervold, Kristin Hjelmaas Valla, Eivind Johannes Vesterkjær og Line Voldstad, som alle har lang erfaring og kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet. 

3   Renter på overtredelsesgebyr bør reguleres av forvaltningsloven, ikke den enkelte særlov

Det er i dag ca. 100 lover som hjemler bruk av overtredelsesgebyr. Konkurranseloven er én av disse lovene. 

I 2016 fikk forvaltningsloven et nytt kapittel IX om administrative sanksjoner. Kapitlet ble innført i kjølvannet av NOU 2003: 15 Fra bot til bedring — Et mer nyansert og effektivt sanksjonssystem med mindre bruk av straff. Forvaltningsorganers bruk av overtredelsesgebyr er omhandlet i egen bestemmelse, jf. § 44. Bestemmelsen inneholder ingen regulering av renter på overtredelsesgebyr.

Prinsipielt mener Advokatforeningen at det er uhensiktsmessig at generelle spørsmål knyttet til overtredelsesgebyr, som f.eks. renter på overtredelsesgebyr, reguleres i den enkelte særlov, som f.eks. konkurranseloven, og ikke i forvaltningsloven. Advokatforeningen ser ikke at overtredelsesgebyr etter konkurranseloven skiller seg fra overtredelsesgebyrer etter andre lover, selv om overtredelsesgebyrer etter konkurranseloven oftere er høyere enn overtredelsesgebyrer etter andre lover. Etter Advokatforeningens syn bør derfor denne type spørsmål reguleres av forvaltningsloven kapittel IX.

4   Generelle merknader til forskriftsutkastet

4.1    Departementet har ikke vurdert foretakenes rettigheter etter gjeldende rett 

Ved lov 16. desember 2022 nr. 94 ble det gjort endringer i konkurranseloven § 29 femte ledd som ga Konkurransetilsynet hjemmel til å kreve renter av overtredelsesgebyret fra forfallstidspunktet og frem til forsinkelsesrenten begynner å løpe. Endringen trådte i kraft 1. januar 2023. Ved høringen av denne lovendringen delte Advokatforeningen ikke departementets syn om at det var behov eller hensiktsmessig med en hjemmel for innkreving av renter. Det vises i den sammenheng til Advokatforeningens høringsbrev av 10. januar 2022, samt betraktningene ovenfor i punkt 3.

Forslaget til forskrift om renter på overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven gir foretakene en tilsvarende hjemmel til å kreve samme fastsatte avsavnsrente som staten ved Konkurransetilsynet har etter konkurranseloven § 29 femte ledd. Bakgrunnen for forslaget er at det, etter departementets syn, i dag er en skjevhet mellom staten og foretakene når det gjelder å betale renter på overtredelsesgebyr. Advokatforeningen er enig i at dette er et sentralt hensyn. Foreningen kan imidlertid ikke se at det i høringsnotatet er foretatt noen vurdering av hva som er gjeldende rett verken etter ulovfestet rett eller etter forsinkelsesrenteloven, jf. nedenfor om Grunnloven § 97.

4.2  Retten til rente bør fremkomme av lov

Departementet viser i høringsbrevet av 31. mai 2024 til konkurranseloven § 29 sjette ledd som hjemmel for forskriften om renter på overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven. Konkurranseloven § 29 sjette ledd gir hjemmel til å gi nærmere regler om «beregning av renter etter femte ledd». Femte ledd regulerer adgangen til å kreve forsinkelsesrenter og avsavnsrenter «av overtredelsesgebyret». Det er klart ut fra Prop. 136 L (2021-2022) at retten etter femte ledd gir Konkurransetilsynet en hjemmel til å kreve renter, ikke foretakene. Departementet skriver i høringsbrevet at «Bestemmelsen [sjette ledd] er nøytralt utformet, med sikte på å kunne anvendes for å utarbeide forskrift om beregning av renter til både staten og foretakene som er ilagt overtredelsesgebyr». Ettersom sjette ledd viser tilbake til femte ledd, som kun gir staten ved Konkurransetilsynet en rett til å kreve renter, og ikke foretakene, stiller Advokatforeningen seg spørrende til om lovhjemmelen er tilstrekkelig klar til å vedta den foreslåtte forskriften. Dette særlig i lys av at det ikke er vurdert om forskriften innebærer en endring som kan være til ugunst for foretakene, jf. nedenfor om Grunnloven § 97. 

Uansett vil forslaget til forskrift slik det er foreslått ha som konsekvens at statens rett til å kreve renter står i loven, mens foretakenes rett til å kreve renter følger av forskrift. Advokatforeningen mener dette er uheldig lovteknisk. Retten til å kreve renter for foretakene bør på samme måte som retten for staten til å kreve renter fremkomme av loven. Den nærmere reguleringen av «beregningen av renter» kan eventuelt fremkomme av forskrift slik konkurranseloven § 29 sjette ledd foreskriver, herunder den fastsatte rentesatsen.  

4.3  Særlig om forholdet til Grunnloven § 97 og ikrafttredelse

Departementet har særskilt bedt om høringsinstansenes innspill til om 1. januar 2023 skal fastsettes som ikrafttredelsesdato for forskriften. Dette er ifølge departementet for å gi trygghet for at foretakene og staten har samme rett til renter under samme tidsperiode og forhindre at det skjer noen særbehandling som fører til vilkårlig forskjellsbehandling. 

Departementet vurderer at fastsettelse av en tidligere ikrafttredelsesdato ikke vil være tilbakevirkning i strid med Grunnloven § 97 «da forskriften ikke gjør inngrep i private parters etablerte rettsposisjoner. Reguleringen er til gunst for den private part, da foretakene får en rettighet som de tidligere ikke har hatt etter norsk rett». 

Advokatforeningen kan ikke se at departementet har foretatt noen vurdering av hva som følger av gjeldende rett, herunder hvorvidt det er adgang til å kreve avsavnsrente på ulovfestet grunnlag eller hvorvidt det er adgang til å kreve forsinkelsesrenter etter forsinkelsesrenteloven. At det ikke er gjort en vurdering av gjeldende rett kan medføre at forskriften i realiteten innskrenker foretakenes adgang til å kreve renter, eller omfanget av disse. Herunder er det ingen drøftelse av hvorfor en betaling av et overtredelsesgebyr med påkrav om tilbakebetaling ikke skulle være på «formuerettens område», jf. forsinkelsesrenteloven § 1. 

Prop. 136 L legger til grunn at staten ikke har anledning til å kreve forsinkelsesrente etter forsinkelsesrenteloven fordi «Loven gjelder i utgangspunktet ikke for betalingsforpliktelser som følger av forvaltningsvedtak om overtredelsesgebyr», jf. s. 9 og tilsvarende i departementets høringsbrev av 1. oktober 2021 s. 36. Noen tilsvarende vurdering av hvorvidt foretakenes tilbakebetalingskrav er på formuerettens område synes ikke foretatt. Det er klart at det ikke er avgjørende at staten er part for at et tilbakebetalingskrav skal være på formuerettens område, jf. NOU 1974:54 kapittel IV B s. 44 flg.. Forsinkelsesrente har blitt tilkjent i saker som gjelder tilbakebetalingskrav for avgifter som senere har vist seg å være ulovlige, se f.eks. LB-2004-59978. Det er heller ikke vurdert hvorvidt det vil være adgang til å kreve avsavnsrente på ulovfestet grunnlag.

Det er følgelig ikke vurdert om den foreslåtte reguleringen er til gunst eller ugunst for foretakene. Uten en slik vurdering kan ikke departementet konkludere med at «forskriften ikke gjør inngrep i private parters etablerte rettsposisjoner». Særlig forsinkelsesrenten vil ha en vesentlig høyere rentesats enn rentesatsen som foreslås i forskriften. Dersom reguleringen er til ugunst for foretakene får dette for det første som konsekvens at hjemmelen må være tilstrekkelig klar, jf. ovenfor. For det andre innebærer dette at forskriften ikke kan tre i kraft med tilbakevirkning fra 1. januar 2023. 

5   Kommentarer til enkeltheter i forskriftsutkastet

5.1  Til utkastets § 1 Forskriftens anvendelsesområde

Advokatforeningen har ingen særskilte kommentarer til forslag til anvendelsesområde. Det vises imidlertid til de innledende bemerkningene om at retten til renter bør fremkomme av lov, ikke forskrift. 

5.2  Til utkastets § 2 Forsinkelsesrente

Departementet foreslår at forskriften skal slå fast at det beregnes forsinkelsesrente fra endelig vedtak er rettskraftig avgjort og at rentene skal beregnes i samsvar med forsinkelsesrenteloven. Tilsvarende følger av konkurranseloven § 29. Advokatforeningen viser til bemerkningene ovenfor om at retten til å kreve renter bør fremkomme av lov, ikke forskrift. 

5.3  Til utkastets § 3 Renter beregnet fra forfallstidspunktet 

Departementet foreslår at forskriften skal slå fast at avsavnsrente skal beregnes fra forfall, som er to måneder etter vedtaket er mottatt, frem til forsinkelsesrenten begynner å løpe. I bestemmelsens andre ledd fastsettes rentesatsen. Tilsvarende følger av konkurranseloven § 29. Det fremstår følgelig som uklart hva utkastets § 3 tilfører utover det som følger av konkurranseloven § 29. Dette bør klargjøres. Advokatforeningen viser for øvrig til bemerkningene ovenfor om at retten til å kreve renter bør fremkomme av lov, ikke forskrift.

5.4  Til utkastets § 4 Tilbakebetaling av overtredelsesgebyr med renter

Departementet foreslår at det også skal kunne kreves renter der overtredelsesgebyret helt eller delvis oppheves av Konkurransetilsynet eller senere instanser. Videre foreslås det at rentene skal beregnes fra forfall ved innfrielse av gebyret innen forfall, jf. forslagets andre ledd, mens rentene skal beregnes fra tidspunktet pengene er mottatt ved innfrielse av gebyr etter forfall. Videre foreslås det at staten gis en motregningsrett. 

Departementet har særskilt bedt om høringsinstansenes syn på om foretak eller sammenslutninger av foretak som innfrir hele eller deler av kravet etter forfallstidspunktet også skal motta renter ved tilbakebetaling. Departementet har videre særskilt bedt om innspill på om renteplikten ved tilbakebetaling også bør gjelde ved betaling av deler av beløpet. Advokatforeningen mener det har gode grunner for seg at også foretak som betaler etter forfall eller bare betaler deler av gebyret skal tilkjennes renter. Det grunnleggende utgangspunktet må være at staten ikke skal få noen berikelse på å motta hele eller deler av et gebyr som senere instanser kommer til at ikke har hjemmel i loven. 

Departementet har også bedt om særskilt tilbakemelding på hvorvidt det bør fastsettes en bestemmelse om at staten, ved reduksjon i overtredelsesgebyrets størrelse, skal kunne motregne beløpet som skal tilbakebetales med renter i det innfridde gebyret, og om også foretakene bør ha en tilsvarende rett. Advokatforeningen er enig i at en slik motregningsrett er hensiktsmessig, men at dette i så fall også må gjelde foretakene. Selv om en slik motregningsrett allerede må anses å følge av gjeldende, ulovfestet rett, er Advokatforeningen positiv til at dette fremgår eksplisitt av bestemmelsen.

5.5  Til utkastets § 5 Ikrafttredelse 

Departementet foreslår ikrafttredelse fra 1. januar 2023. Advokatforeningen viser til redegjørelsen ovenfor vedrørende forholdet til Grunnloven § 97. 

6  Oppsummering

Advokatforeningen støtter ikke forslaget. Eventuelle regler om renter på overtredelsesgebyr bør etter foreningens syn være generelle, samtidig som forholdet til Grunnlovens regler om tilbakevirkning må vurderes nærmere. For det tilfelle at særregler for gebyr etter konkurranseloven likevel vedtas, er det ovenfor påpekt behov for justeringer i forslaget.

                                                 Vennlig hilsen 

Siri Teigum                                                                             Merete Smith
leder                                                                                       generalsekretær