Forslag til endringer i hvitvaskingsloven - overtredelsesgebyr for advokatforetak

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 28 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

 

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

 

Forslaget om endringer i hvitvaskingsloven og overtredelsesgebyr for advokatforetak kan muligens berøre flere av Advokatforeningens medlemmer. I dette høringssvaret uttaler Advokatforeningen seg derfor som berørt bransjeorganisasjon. 

 

Høringssvaret er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens faste utvalg, ekspertgruppen mot hvitvasking. Lovutvalget for forvaltningsrett har kommet med innspill basert på deres erfaring med og kjennskap til administrative sanksjoner. Ekspertgruppen mot hvitvasking består av Kristine Frivold Rørholt (leder), Kjersti T. Trøbråten, Carine Lindman-Johannesen, Thomas Brandi, Bjørn Dyrland, Susanne Munch Thore, Hugo Munthe-Kaas og Jan L. Backer. Lovutvalget for forvaltningsrett består av Kristian Brandt (leder), Fredric Holen Bjørdal, Knut Erik Marthinussen Harjang, Siv Myvold-Torsnes og Jørgen Aandal Vangsnes. 

 

Som advokatenes profesjons- og interesseorganisasjon i Norge, vil Advokatforeningen sette stor pris på om departementet vil ha en dialog med oss under det videre arbeid med reglene.

 

Advokatforeningen har over tid vært opptatt av bruken av administrative sanksjoner. Det er i dag over 100 lover som gir forvaltningsorganer hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr. Det er også stadig flere lover som gir forvaltningen adgang til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr og andre administrative sanksjoner. I disse tilfellene gjelder ikke straffeprosessloven, men forvaltningsloven og eventuelt særlovgivningen. Advokatforeningen har i ulike sammenhenger, også i tidligere høringsuttalelser, advart mot en utvikling der strafferettspleien innenfor næringsreguleringsretten flyttes fra straffeprosessloven til forvaltningsloven uten en forutgående grundig og bred vurdering av hvilke rettssikkerhetsgarantier og saksbehandlingsregler som skal gjelde. 

 

Det er i dag ikke fastsatt konkrete krav i forvaltningsloven til hvordan rettssikkerheten skal ivaretas ved administrative sansksjoner, noe som skaper usikkerhet om de rettslige rammene knyttet til bruken av overtredelsesgebyr, blant annet om bruken av selvinkrimineringsvernet. Advokatforeningen mener det er en risiko for at dynamikken mellom aktørene innen den aktuelle næringen og forvaltingsorganet endres når forvaltningsorgan gis myndighet til å ilegge straffesanksjoner. Ved vurderingen av om det skal ilegges en administrativ straffereaksjon vil forvaltingsorganet fort opptre både som etterforsker, anklager og «domstol». En slik inkvisitorisk rolle kan medføre at forvaltingsorganet blir oppfattet av bransjeaktørene som en motpart i stedet for en samarbeidspartner man vil dele informasjon med og motta veiledning fra.  

 

Slik Tilsynsrådet korrekt legger til grunn vil en administrativ sanksjon regelmessig anses som straff etter EMK, slik at minsterettighetene etter art. 6 nr. 1 uansett må respekteres. Advokatforeningen anser det imidlertid både bedre rettsteknisk og mer pedagogisk overfor befolkingen at disse rettighetene fremkommer direkte av lovteksten. En slik løsning vil gjøre det enklere for det rettsøkende publikum å vurdere sin rettsstilling uten selv å gjennomgå praksis fra EMD.   

 

Når det gjelder rettssikkerhetsgarantier ved ileggelse av overtredelsesgebyr for advokatforetak etter hvitvaskingsloven, mener Advokatforeningen at det er flere faktorer som må tas i betraktning. For det første er hvitvaskingsloven risikobasert, noe som gjør at advokatforetakene må vurdere og håndtere risiko for hvitvasking for å iverksette tilstrekkelige tiltak. Graden av skjønn og egne vurderinger ved fastsettelsen av tilstrekkelige tiltak, gjør det ekstra viktig med klare regler for hvordan rettssikkerhetsgarantiene skal ivaretas ved ileggelse av overtredelsesgebyr. 

 

Like fullt er anvendelsesområdet for advokater etter hvitvaskingsloven uklart, og skaper usikkerhet blant advokater. Dette fører til at advokatforetak ikke nødvendigvis kan vite med sikkerhet når de står i risiko for å bryte loven. Videre har myndighetene et vidt skjønn til å vurdere hva som er en overtredelse av hvitvaskingsloven, noe som kan føre til uforutsigbarhet for advokatene. Derfor er det essensielt med rettssikkerhetsgarantier som sikrer at skjønnsutøvelsen ikke blir vilkårlig.  

 

Som det vises til i høringsnotatet, presiserer departementet at vernet mot selvinkriminering først inntrer når en tilsynssak er avsluttet, og en sak om overtredelsesgebyr er åpnet ved forhåndsvarsel . I Prop 62 L viser departementet til drøftelsen som Sanksjonsutvalget gjorde av tidspunktet for når noe går fra å være en ordinær forvaltningssak til å bli en sanksjonssak . Sanksjonsutvalget skrev: 

 

 

Forvaltningen har en plikt til å veilede om taushetsretten, men loven angir ikke hvordan denne veiledningen skal ivaretas. Det forutsetter også, som Sanksjonsutvalget peker på, at plikten til forhåndsvarsel oppfylles lojalt av forvaltningen . Drøftelsene som Sanksjonsutvalget gjorde, viser at selvinkrimineringsvernet for visse typer forvaltningssaker kan inntre tidligere enn ved utstedelse av forhåndsvarsel. Dette tilsier at det må være klart regulert i lovgivningen hvordan retten skal ivaretas. 

 

Prinsipielt mener Advokatforeningen at det ikke bør iverksettes flere bestemmelser om bruk av administrative sanksjoner, inkludert overtredelsesgebyr for advokatforetak etter hvitvaskingsloven, før rettssikkerhetsgarantiene i forvaltningsloven er styrket. Selv om hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr skulle iverksettes før en slik gjennomgang, foreslår Advokatforeningen at det uansett settes ned et offentlig utvalg med mandat til å styrke og konkretisere rettssikkerhetsgarantiene i forvaltningsloven der forvaltningsorganer ilegger foretak og fysiske personer ulike former for sanksjoner. Slik styrking kan for eksempel skje ved at forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner bygges ut med konkrete krav til forvaltningens saksbehandling, slik at forvaltningsloven kapittel IX blir en «straffeprosesslov for forvaltningen». 

 

Hvem som er rapporteringspliktig etter hvitvaskingsloven, og som dermed kan ilegges overtredelsesgebyr, er definert i lovens § 4. Her er ulike grupper av rapporteringspliktige juridiske og fysiske personer listet opp. 

 

I dag er «advokater og andre som ervervsmessig eller stadig yter selvstendig rettshjelp» underlagt loven i nærmere angitte situasjoner, jf. hvitvaskingsloven § 4 andre ledd bokstav c. 

 

Ordlyden «andre som ervervsmessig eller stadig yter selvstendig rettshjelp» forstås som de som har adgang til å yte rettshjelpsvirksomhet etter domstolloven § 218 første ledd punkt 1-4. 

 

Vilkåret om at advokaten må yte «selvstendig rettshjelp» medfører at internadvokater som yter bistand til sin arbeidsgiver ikke omfattes av hvitvaskingsloven. 

 

Advokatloven trer i kraft 1. januar 2025. Rettsrådsmonopolet oppheves, og enhver kan yte rettslig bistand, jf. advokatloven § 66. Som en følge av dette vil blant annet ikke rettshjelperordningen videreføres . Ordlyden i de foreslåtte endringene i hvitvaskingsloven og hvitvaskingsforskriften kan følgelig ikke inneholde begrepet «rettshjelpforetak». 

 

I lovkommentaren til hvitvaskingsloven skriver forfatterne : 

 

 

Tilsynsrådet for advokatvirksomhet er tilsynsmyndighet for rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven § 4 annet ledd bokstav c nr. 2 til 5. I henhold til EUs hvitvaskingsdirektiv, skal alle rapporteringspliktige være underlagt tilsyn, jf. artikkel 48, jf. artikkel 2. Hvem som er rapporteringspliktige bør derfor samsvare med hvem Tilsynsrådet/Advokattilsynet skal føre tilsyn med etter hvitvaskingsloven. 

 

Advokatforeningen mener at ordlyden i anvendelsesområdet i hvitvaskingsloven § 4 andre ledd bokstav c, så langt det passer, må tilsvare ordlyden i hvem Advokattilsynet skal føre tilsyn med etter advokatloven § 45 første ledd:  

 

 

Det betyr at rapporteringspliktige advokater etter hvitvaskingsloven kan defineres som advokater som yter selvstendig juridisk bistand, personer med utenlandsk advokatbevilling som utøver advokatvirksomhet på permanent basis i Norge og advokatforetak. Internadvokater er unntatt som følge av ordlyden «selvstendig juridisk bistand». 

 

En slik løsning støttes av ordlyden i hvitvaskingsdirektivet, hvor anvendelsesområde for advokater er definert som «legal professionals», jf. artikkel 2, tredje ledd bokstav b. Ordlyden «legal professionals» tilsier at det i alle fall er snakk om personer som yter rettslig bistand som virksomhet.  

 

Dette betyr at «enhver som yter rettslig bistand» og «juridisk bistand i næringsvirksomhet» ikke omfattes av anvendelsesområde. Dette er i tråd med Advokattilsynets tilsynsmyndighet etter advokatloven. 

 

Selv om en løsning som foreslått innebærer at en rekke personer som yter rettslig bistand eller juridisk bistand i næringsvirksomhet ikke blir underlagt hvitvaskingslovens plikter, vil straffeloven uansett ramme blant annet uaktsom medvirkning til hvitvasking, jf. straffeloven § 15, jf. § 340.  

 

Ut fra dette mener Advokatforeningen at anvendelsesområdet for advokater må endres i tråd med at advokatloven trer i kraft 1. januar 2025. Se forslag til endring i punkt 5.

 

Til forslag til ny § 22 første ledd bokstav l.), vil Advokatforeningen bemerke at det ikke er hensikten å innskrenke adgangen til å basere seg på kundetiltak fra tredjepart. Det må fortsatt være mulig å basere seg på kundetiltak gjort av f.eks. utenlandske advokater.  

 

Advokatforeningens støtter Tilsynsrådets oppfatning om at det er behov for klar lovhjemmel for å skulle ilegge advokatforetak overtredelsesgebyr. Det eksisterer ikke klar lovhjemmel i dag. 

 

Administrative sanksjoner er definert som straff etter EMK. Det tilsvarer at det må foreligge klar lovhjemmel for at advokatforetak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Advokatforetak er heller ikke konkret angitt eksplisitt slik som for eksempel eiendomsmeglerforetak, jf. hvitvaskingsloven § 4 andre ledd bokstav d. 

 

En eventuell adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for advokatforetaket etter hvitvaskingsloven tilsvarer advokatlovens system ved at advokatforetak der er tilsynsobjekt, kan ilegges overtredelsesgebyr, og kan klages inn til Disiplinærnemnden, jf. advokatloven §§ 17, 40 og 56. 

 

Advokatforeningen er enig med departementet i at det er hensiktsmessig å bruke samme term som i advokatloven, nemlig «advokatforetak». Dette sikrer enhet i lovverket.  

 

Tilsynsrådet skriver i høringsnotatet at: 

 

   «Hensynet til likebehandling ved bruk av overtredelsesgebyr tilsier derfor at advokat- og rettshjelpforetakene som sådan er rapporteringspliktige».

 

Advokatforeningen ønsker å påpeke at dette må forstås slik at foretakene er rapporteringspliktige der foretakene tilbyr den type bistand som loven beskriver, jf. § 4 annet ledd bokstav c. Alle advokatforetak er ikke rapporteringspliktige som sådan. 

 

Etter Advokatforeningens syn bør det foretas en vurdering av hvilket skyldkrav som skal gjelde ved eventuelt ileggelse av overtredelsesgebyr for advokatforetak, før hjemmelen for ileggelse blir iverksatt.  

 

I dag kan overtredelsesgebyr ilegges rapporteringspliktige foretak selv om ingen enkeltperson har utvist skyld, jf. hvitvaskingsloven § 49 første ledd andre punktum.  Av hensyn til enhetlig lovgivning bør det inntas en henvisning til forvaltningsloven § 46, hvor skyldkravet er uaktsomhet med mindre noe annet er bestemt. Det vises til løsningen som gjort i advokatloven § 17 annet ledd, annet punktum. 

 

Etter utvikling i rettspraksis og endring av forvaltningsloven § 46 i 2022 til uaktsomhet som skyldkrav, er Advokatforeningen enig i at det kan stilles spørsmål ved om det i dag er mulig å ilegge overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsloven på rent objektivt grunnlag. 

 

Forvaltningsloven § 46 første ledd lyder: 

 

 

Forarbeidene til advokatloven, Prop. 214 L (2020-2021) viser til forarbeidene til forvaltningsloven, Prop. 62 L (2015-2016), slik de gjaldt før endringen av skyldkravet i § 46 første ledd. Henvisningen til forvaltningsloven i advokatloven § 17 har ikke blitt endret etter endringen av forvaltningsloven § 46. Det vil si at ved ileggelse av overtredelsesgebyr etter advokatloven, må Advokattilsynet forholde seg til uaktsomhet som skyldkrav. 

 

Departementet skriver i forarbeidene til endringen av § 46 første ledd:  

 

 

 

I proposisjonens punkt 7.4 står det at det vil være behov for endringer i særlovgivningen med tilsvarende formuleringer som i forvaltningsloven § 46: 

 

 

Advokatforeningen kjenner ikke til at det er foretatt en slik konkret vurdering av behovet og forholdet til EMK når det kommer til hvitvaskingsloven, etter at forvaltningsloven ble endret. Som et utgangspunkt må det legges til grunn at det er behov for å endre bestemmelsen i hvitvaskingsloven i tråd med forvaltningsloven § 46, fordi hvitvaskingsloven § 49 inneholder den tidligere formuleringen «selv om ingen enkeltperson har utvist skyld». 

 

I hvitvaskingslovsutvalget vurdering  av hvilket skyldkrav som skulle gjelde for ileggelse av overtredelsesgebyr, ble det vist til at det etter straffeloven § 27 første ledd gjaldt et objektivt skyldkrav: 

 

 

 

At det objektive skyldkravet i forvaltningsloven § 46 er endret til uaktsomhet, taler for at de samme hensynene som lå til grunn for hvitvaskingslovsutvalgets vurdering, ikke lenger gjør seg gjeldende.

 

Om forholdet mellom skyldkravet i straffeloven § 27 om foretaksstraff og skyldkravet ved ileggelse av administrativ sanksjon, skrev departementet:  

 

 

En innvending mot å ha subjektivt skyldkrav, er at det kan være vanskelig å konstatere skyld hos enkeltpersoner. Departementet la derimot til grunn ved endringen av forvaltningsloven § 46, at uaktsomhetskravet skal forstås som alminnelig simpel uaktsomhet. Departementet skriver at uaktsomhetskravet kan oppfylles av en (eller flere) enkeltperson(er) som opptrer på vegne av foretaket, herunder anonyme gjerningspersoner. Ansvaret kan oppfylles av flere enkeltpersoners adferd (kumulative feil) . 

 

Advokatforeningen er ikke enig med Tilsynsrådet i at det er tilstrekkelig at det i henhold til hvitvaskingsloven § 50 blant annet skal legges vekt på overtrederens grad av skyld. Dette vil kunne slå ulikt ut fra sak til sak, og være uforutsigbart for advokatforetakene. Gitt den inngripen overtredelsesgebyr kan innebære, må skyldkravet være presist angitt i lovbestemmelsen som hjemler bruk av overtredelsesgebyr. Det lignende systemet for foretaksstraff etter straffeloven §§ 27 og 28 er heller ikke direkte overførbart fordi det nå gjennom rettspraksis er lagt til grunn at EMK setter skranker for objektivt ansvar etter straffeloven § 27. 

 

Advokatforeningen mener at det bør gjøres en gjennomgang av hvilket skyldkrav som skal gjelde ved ileggelse av overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsloven. Etter Advokatforeningens oppfatning må det i alle fall inntas en henvisning til forvaltningsloven § 46, hvor skyldkravet for ileggelse av overtredelsesgebyr for foretak er uaktsomhet. 

 

Advokatforeningen støtter høringsnotatets forslag om at det ikke foreslås noen endring av klageordning for advokater ved bruk av overtredelsesgebyr. Det vises til at det vil bli klageadgang på Advokattilsynets avgjørelser med Advokatnemnda som klageinstans når advokatloven trer i kraft. 

 

Advokatforeningen foreslår etter dette følgende omformuleringer: 

 

 

Ny § 4 annet ledd bokstav c skal lyde:

 

c. advokater som yter selvstendig juridisk bistand, personer med utenlandsk advokatbevilling som utøver advokatvirksomhet på permanent basis i Norge og advokatforetak når de på klientens vegne utfører finansiell transaksjon eller en transaksjon som gjelder fast eiendom, eller når de bistår ved planlegging eller utføring av transaksjon for klient i forbindelse med

 

1. kjøp og salg av fast eiendom eller virksomhet

2. forvaltning av en klients penger, verdipapir eller andre aktiva

3. åpning eller forvaltning av bank- eller verdipapirkonto

4. fremskaffelse av nødvendig kapital til opprettelse, drift eller ledelse av

Selskap

5. opprettelse, drift eller ledelse av selskap, fond eller en lignende juridisk person eller formues

 

Ny § 22 første ledd bokstav l.) skal lyde:

 

 (1) For gjennomføring av kundetiltak som nevnt i § 12 første til tredje ledd og femte ledd, § 13 første ledd til tredje ledd og femte ledd og § 14, kan rapporteringspliktige etter skriftlig avtale legge til grunn kundetiltak utført av følgende tredjeparter: (…)

 

Ny § 26 tredje ledd skal lyde: 

 

(3) Rapporteringspliktige som nevnt i § 4 annet ledd bokstav c, skal ikke oversende opplysninger som de mottar fra eller innhenter om klienten når de fastslår en klients rettsstilling eller bistår en klient i forbindelse med rettergang. Tilsvarende gjelder for andre rapporteringspliktige når de bistår en rapporteringspliktig etter § 4 annet ledd bokstav c i arbeid nevnt i første punktum. Departementet kan i forskrift gi regler om at rapporteringspliktige som nevnt i § 4 annet ledd bokstav c, skal oversende opplysninger til Økokrim via et annet organ.

 

 

Ny § 4-1 fjerde ledd skal lyde: 

 

4) Rapporteringspliktige etter § 4 annet ledd bokstav c anses for å ha etablert et kundeforhold når de har påtatt seg et oppdrag som nevnt i hvitvaskingsloven § 4 annet ledd bokstav c. De som nevnt i første punktum anses i alle tilfeller for å ha påtatt seg et oppdrag som nevnt i første punktum når oppdragsbekreftelsen er sendt klienten. 

 

Ny § 5-2 bokstav g skal lyde: 

 

Følgende kategorier av rapporteringspliktige anses å inngå i samme profesjonskategorier, jf. hvitvaskingsloven § 28 sjette ledd 

(…) 

g. Rapporteringspliktige som nevnt i hvitvaskingsloven § 4 annet ledd bokstav c. 

 

Advokatforeningen mener det er rettssikkerhetsmessige bekymringer knyttet til den økende bruken av administrative sanksjoner. Rettighetene etter EMK bør fremkomme direkte i forvaltningsloven eller særlovgivningen for å gjøre det enklere for publikum å vurdere sin rettsstilling. Når det gjelder hvitvaskingsloven, hvor loven er risikobasert og anvendelsesområdet uklart for advokater, er det viktig med klare rettssikkerhetsgarantier for å unngå vilkårlig skjønnsutøvelse. Foreningen foreslår at det opprettes et offentlig utvalg for å styrke å sikre rettssikkerhetsgarantiene i forvaltningsloven, og at kapittel IX i forvaltningsloven utvides til å fungere som en slags straffeprosesslov for forvaltningen. 

 

Advokatforeningen foreslår at anvendelsesområdet i hvitvaskingsloven justeres for å reflektere endringene som kommer når advokatloven trer i kraft 1. januar 2025. 

 

Videre støtter Advokatforeningen Tilsynsrådet syn om at det må kreves en klar lovhjemmel for å kunne ilegge advokatforetak overtredelsesgebyr, ettersom det ikke finnes en slik hjemmel i dagens lovverk. Like fullt mener Advokatforeningen at det må gjøres en vurdering av hvilket skyldkrav som skal gjelde ved eventuell ileggelse av overtredelsesgebyr for advokatforetak. Advokatforeningens forslag er at det i det minste inntas en henvisning i hvitvaskingsloven § 49 til forvaltningsloven § 46 for å klargjøre uaktsomhet som skyldkrav. 

 

Advokatforeningen ber videre om å bli inkludert i departementets videre arbeid med dette regelverket. 

 

 

 

 

                                         Vennlig hilsen

 

 

 

Siri Teigum                                                                         Merete Smith

leder                                                                                   generalsekretær