Forslag til forbud mot konkurranseskadelige forskjeller i innkjøpsbetingelser i verdikjeden for mat og dagligvare

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2  Sakens bakgrunn

Vi viser til Nærings- og fiskeridepartementets høring publisert 15. desember 2023 med høringsfrist 9. februar 2024. 

Høringen gjelder forslag til forskrift i medhold av konkurranseloven § 14 om forbud mot konkurranseskadelige forskjeller i innkjøpsbetingelser i verdikjeden for dagligvarer og mat. Høringen er en oppfølgning av departementets høring av to alternative forslag til forskrift om forbud mot usaklige forskjeller i innkjøpspriser i verdikjeden for mat høsten 2022, innspill til denne, oppdaterte vurderinger av det EØS-rettslige handlingsrommet for å vedta nasjonale konkurranseregler, og andre pågående prosesser. Det foreslåtte forbudet skal rette seg mot leverandører og grossister med relativ markedsmakt.

Advokatforeningens høringssvar er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for konkurranserett. Lovutvalget består av advokatene Helge Stemshaug (leder), Thea Susanne Skaug, Hallgrim Fagervold, Kristin Hjelmaas Valla, Eivind Johannes Vesterkjær og Line Voldstad, som alle har lang erfaring og god kompetanse innenfor det aktuelle rettsområdet. 

3  Begrepet "relativ markedsmakt" 

Anvendelsesområdet for den foreslåtte forskriften er avgrenset gjennom et nytt begrep, "relativ markedsmakt", som er definert i forskriftsutkastet § 2 første ledd. 

I definisjonen av «relativ markedsmakt» er det brukt standarder som er skjønnsmessige og lite presise ("avhengig av", "ikke har tilstrekkelige og rimelige alternativer", "betydelig ubalanse i forhandlingsmakt"). Høringsnotatet drøfter innføringen av begrepet "relativ markedsmakt" i punkt 4.4, uten at innholdet i begrepet etter Advokatforeningens syn blir klarlagt. Dette skaper rettslig usikkerhet og manglende forutberegnelighet både for leverandører og grossister som er adressater for forbudet, og for de aktørene som forskriften er ment å beskytte. I praksis vil det være vanskelig for en leverandør/grossist å ha faktisk innsikt i kundens alternativer som er et vilkår for at det skal kunne foreligge "relativ markedsmakt". Høringsnotatet redegjør videre ikke for hvordan (metoden) eller hva (grensene) som vil være tilstrekkelige og rimelige alternativer. Det vil derfor være vanskelig for aktørene å ta stilling til om forbudet får anvendelse i en konkret situasjon. En slik usikkerhet vil igjen kunne gi leverandør/grossist insentiver til å prisdifferensiere mindre enn det som ellers ville vært samfunnsøkonomisk gunstig, av frykt for at foretaket ilegges overtredelsesgebyr og involverte personer idømmes straff. 

Departementet vurderer mulige uheldige virkninger av å basere forbudet på begrepet "relativ markedsmakt" blant annet i høringsnotatet punkt 4.4.3, men vurderingene er generelle og gir lite veiledning.

Advokatforeningen finner det også vanskelig å se hva som i praksis vil være forskjellen på "relativ markedsmakt" slik dette er definert i forskriftsutkastet § 2 og "dominerende stilling" i konkurranseloven § 11 slik dette er forstått i rettspraksis. Dersom en leverandør/ grossist har stor markedsandel og markedsmakt, vil det være få alternativer for kunden. Dersom alternativene er så få at kunden er "avhengig av" grossisten/leverandøren og det ikke foreligger "tilstrekkelig og rimelige" alternativer, har leverandøren/grossisten presumptivt en dominerende stilling som omfattes av misbruksforbudet i § 11. Dersom det ikke foreligger en dominerende stilling, vil det typisk være "tilstrekkelige og rimelige" alternativer for kunden som utsidealternativer, slik at forbudet i forskriftsutkastet ikke får anvendelse. 

Inntrykket av at forskriften i praksis sjelden vil få anvendelse på situasjoner som ikke allerede er omfattet av konkurranseloven § 11 forsterkes av at begrepet "likeverdige ytelser" i § 2 tredje ledd skal forstås på samme måte som etter § 11 bokstav c, jf. høringsnotatet punkt 4.6. 

Dersom forskriften ikke eller i begrenset grad vil få anvendelse på andre situasjoner enn dem som allerede er omfattet av konkurranseloven § 11, må dette hensyntas i vurderingen av om den foreslåtte forskriften oppfyller nødvendighetskravet i hjemmelsbestemmelsen i konkurranseloven § 14, jf. nedenfor i punkt 4. Dersom departementet fastholder at en eventuell forskrift skal baseres på vilkåret "relativ markedsmakt" er det etter Advokatforeningens syn behov for en grundigere drøftelse av fordeler og ulemper av å innføre dette begrepet og en avklaring av det nærmere innholdet i begrepet, herunder grensedragningen mot konkurranseloven § 11.

Det fremgår av høringsnotatet at den tyske konkurranseloven inneholder et forbud som likner på det som departementet foreslår. Etter det Advokatforeningen er kjent med, er den tyske bestemmelsen brukt i svært liten grad, slik at det ikke foreligger nevneverdig praksis eller erfaring knyttet til den. Det er videre Advokatforeningens forståelse at den tyske reguleringen er omdiskutert av samme grunner som påpekt ovenfor. Det kunne forenklet anvendelsen av forskriften om høringsnotatet i større dybde hadde belyst hvordan denne bestemmelsen er forstått og anvendt i tysk rett. 

4  Internrettslig hjemmel – konkurranseloven § 14   

4.1  Generelt

Forskriften er foreslått hjemlet i konkurranseloven § 14. Bestemmelsen oppstiller to kumulative vilkår. For det første kan en forskrift etter bestemmelsen bare gripe inn mot "atferd som begrenser eller er egnet til å begrense konkurransen i strid med lovens formål", og for det andre må forskriften være "nødvendig for å fremme konkurranse i markedene". 

I lys av at forskriften foreslås utformet slik at den etter sin ordlyd bare rammer prisdiskriminering som "begrenser eller er egnet til å begrense konkurransen", legger Advokatforeningen til grunn at første del av det første vilkåret er oppfylt. 

Slik Advokatforeningen forstår konkurranseloven § 14, er det et tilleggsvilkår at den foreslåtte forskriften må utformes slik at den ikke rammer innkjøpsbetingelser som gir effektivitetsgevinster som kommer forbrukerne til gode, da slike vilkår ikke vil være "i strid med lovens formål". Advokatforeningen kommer tilbake til dette nedenfor i konkrete kommentarer til forskriftsutkastet § 3 annet ledd.

Det andre vilkåret er at forskriften må være "nødvendig for å fremme konkurransen i markedene". Dette må vurderes i lys av alminnelige forvaltningsrettslige krav til egnethet og forholdsmessighet, se pkt. 4.2 nedenfor. I vurderingen inngår også en vurdering av hvorvidt konkurranseproblemene lar seg løse på en rimelig måte ved å anvende de eksisterende forbudsbestemmelsene i konkurranseloven, jf. høringsnotatet punkt 5.3 og pkt. 4.3 nedenfor. 

4.2  Er den foreslåtte forskriften egnet og forholdsmessig?

Advokatforeningen reiser spørsmål ved om høringsnotatet sannsynliggjør at den foreslåtte forskriften er egnet og forholdsmessig. I den forbindelse viser Advokatforeningen til at forskriften sannsynligvis sjelden vil få anvendelse på situasjoner som ikke allerede er omfattet av konkurranseloven § 11, jf. ovenfor i punkt 3, slik at behovet for forskriften fremstår som begrenset. Advokatforeningen nevner videre at departementet selv virker usikker på virkningene av å innføre et forbud med det innhold som foreslås i utkastet, jf. blant annet høringsnotatet punkt 4.4.3, 5.4, 9 og 10.

I den forbindelse har Advokatforeningen merket seg at departementet blant annet nevner at forskriften kan føre til at leverandører og grossister kan få mindre insentiver til å gi rabatter og at dagligvarekjedene vil få mindre insentiver til å forhandle frem bedre innkjøpsbetingelser. Departementet bemerker at en slik inngripen i markedsaktørenes forhandlings- og kontraktsfrihet vil kunne påvirke aktørenes mulighet til å påvirke effektive kontrakter, og at dette "kan få konsekvenser for både innovasjon og verdiskaping, samt hva forbrukerne møter av pris og utvalg i dagligvarebutikkene" (høringsnotatet, punkt 10, "Samfunnsøkonomiske virkninger"). 

Departementet peker også på at forskriften kan få en nedkjølende effekt ved å skape økt usikkerhet om aktørenes handlingsrom, med derav følgende høyere innkjøpspriser, og dermed høyere priser for forbrukerne, jf. høringsutkastet punkt 5.4, Nærmere om kravet til nødvendighet. Se i samme retning høringsutkastet punkt 10 "Økonomiske og administrative konsekvenser for næringslivet". 

Høringsutkastet punkt 9 reiser videre spørsmål ved om et forbud mot usaklig prisdiskriminering kan gi dagligvarekjedene svakere insentiver til å fremme leverandøreide merkevarer, da leverandørene i mindre grad vil kunne belønne dagligvarekjedene for dette gjennom lavere innkjøpspriser, med derav følgende lavere omsetning av leverandøreide merkevarer til fordel for dagligvarekjedenes egne merkevarer. 

Høringsnotatet peker på en rekke hensyn for og imot ny regulering på området, men Advokatforeningen savner en nærmere avveining av disse hensynene. Dersom departementet går videre med forslaget bør sannsynlige virkninger i markedet analyseres nærmere, særlig forskriftens mulige negative virkninger på konkurransen som departementet selv har identifisert og omtalt i høringsnotatet. 

4.3  Særlig om forholdet til konkurranseloven §§ 10 og 11

Advokatforeningen er enig med departementet i at nødvendighetskravet i § 14 ikke vil være oppfylt dersom en effektiv håndheving av konkurranseloven § 10 og/eller § 11 er tilstrekkelig til å motvirke de aktuelle konkurranseutfordringene, jf. høringsnotatet punkt 5.3. 

Advokatforeningen kan ikke se at høringsnotatet underbygger at de eksisterende bestemmelsene er utilstrekkelige, jf. særlig drøftelsen i høringsnotatet punkt 5.3.1. Advokatforeningen viser videre til at den foreslåtte forskriften etter foreningens vurdering sjelden vil få anvendelse på situasjoner som ikke allerede er omfattet av konkurranseloven § 11. I den forbindelse vises til at Konkurransetilsynet i høringen av departementets to alternative forslag til forskrift om forbud mot usaklige forskjeller i innkjøpspriser i verdikjeden for mat høsten 2022 ga uttrykk for at "Konkurransetilsynets vurdering er derfor at dagens forbudsbestemmelser sannsynligvis er tilstrekkelig for å håndtere eventuelle konkurransebegrensende virkninger av prisdiskriminering på leverandørleddet".   

På denne bakgrunn er det Advokatforeningens syn at det fremstår som uklart om det er et reelt behov for den foreslåtte forskriften, og at dette bør klargjøres dersom departementet går videre med forslaget.

5  Forholdet til EØS-konkurranseloven § 7 annet ledd

Advokatforeningen er enig med departementet i at EØS-konkurranseloven § 7 annet ledd sannsynligvis ikke er til hinder for forbudet i forskriftsutkastet § 3, og viser til begrunnelsen i høringsnotatet punkt 6. 

Advokatforeningen vil imidlertid påpeke at virkeområdet for forskriftsutkastets § 3 tredje ledd om at innkjøpsbetingelser som er i strid med forbudet er ugyldige, fremstår som uklart i lys av EØS-konkurranseloven § 7 annet ledd. Der en avtale som rammes av forskriften ikke samtidig er i strid med EØS-avtalen artikkel 53, vil en slik ugyldighetsbestemmelse etter Advokatforeningens syn sannsynligvis være EØS-stridig. Advokatforeningen minner i den forbindelse om at ugyldighet for avtaler i strid med EØS-avtalen artikkel 53 allerede er regulert av EØS-konkurransereglene. Det synes derfor ikke å være nødvendig med en særregel om dette i forskriften, særlig siden en slik bestemmelse uansett ikke kan gå lenger enn EØS-avtalen artikkel 53. 

Advokatforeningen anbefaler derfor at forskriftsutkastet § 3 tredje ledd strykes.

6  Forholdet til Grunnloven § 97

Departementet legger til grunn at den foreslåtte forskriften ikke er i strid med Grunnloven § 97, jf. høringsnotatet punkt 7.

Advokatforeningen stiller spørsmål ved om dette standpunktet kan opprettholdes uten reservasjoner. Advokatforeningen viser særlig til at departementet i høringsnotatet side 35 presiserer at ugyldighetsvirkningen i forskriftsutkastet § 3 tredje ledd vil kunne innebære at det gripes inn i rettigheter og plikter som er etablert før forbudet trer i kraft. 

Slik Advokatforeningen oppfatter markedet, forhandles betingelser i dagligvaremarkedet normalt årlig, slik at behovet for å skulle gi forskriften tilbakevirkende kraft fremstår som begrenset. 

Også dette taler etter Advokatforeningens syn for at forskriftsutkastet § 3 tredje ledd strykes.

7  Forholdet til forslaget om et markedsetterforskningsverktøy 

Advokatforeningen er enig med departementet i at den foreslåtte forskriften og et markedsetterforsknings-verktøy ikke er gjensidig utelukkende. Eksistensen av forskriften vil imidlertid kunne påvirke vurderingen av hvorvidt det er nødvendig og forholdsmessig å innføre et markedsetterforskningsverktøy, og omvendt. Advokatforeningen registrerer at forholdet mellom det foreslåtte markedsetterforskningsverktøyet og forskriften vil bli ytterligere vurdert i oppfølgingen av høringsuttalelsene til denne høringen.

8 Sanksjoner for brudd på forskriften

Ifølge høringsnotatet punkt 4.12 er det "departementets vurdering at de samme sanksjonene som følger av gjeldende rett også bør gjelde for den foreslåtte forskriften". Departementet nevner i den forbindelse Konkurransetilsynets adgang til å pålegge opphør av overtredelsen og ilegge overtredelsesgebyr for brudd på konkurranseloven og forskrift gitt i medhold av dens § 14, jf. konkurranseloven §§ 12 og 29 bokstav f. 

Brudd på forskrift gitt i medhold av konkurranseloven § 14 kan imidlertid også medføre personstraff i form av bøter eller fengsel inntil 3 år, jf. lovens § 32 første ledd bokstav f. Dette er ikke nærmere kommentert i høringsnotatet. Advokatforeningen viser i den forbindelse til at da forbudet mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling i konkurranseloven § 11 ble innført i 2004, valgte lovgiver å ikke innføre straff for overtredelser av forbudet, jf. begrunnelsen for dette i NOU 2003:12 side 134 og Ot.prp. nr. 6 (2003-2004) side 124 og 241. 

Det gis heller ingen begrunnelse for hvorfor et foretak med relativ markedsmakt som overtrer den foreslåtte forskriften, skal kunne ilegges straff i medhold av lovens § 32 første ledd bokstav f, mens foretak med dominerende stilling som praktiserer konkurransebegrensende prisdiskriminering i strid med lovens § 11 ikke kan sanksjoneres med straff, men kun med overtredelsesgebyr. Hensynet til effektiv håndheving bør etter Advokatforeningens syn være tilstrekkelig ivaretatt ved at manglende etterlevelse av påbud om opphør vil kunne sanksjoneres med straff, jf. konkurranseloven § 12 jf. § 32 første ledd bokstav b.

Advokatforeningen anbefaler på denne bakgrunn at brudd på den foreslåtte forskriften ikke skal kunne sanksjoneres med straff i medhold av konkurranseloven § 32 første ledd bokstav f, og at dette fremgår av forskriften.

Avgrensningen av forskriftens pliktsubjekter gjennom det nye og uklare kriteriet "relativ markedsmakt" medfører etter Advokatforeningens syn en risiko for vanskelige tolkningsspørsmål som kan tilsi at brudd på forskriften bare bør kunne sanksjoneres med pålegg om opphør. Rettssikkerhetshensyn tilsier derfor at det fremgår uttrykkelig av forskriften at brudd kan sanksjoneres med pålegg om opphør, med mindre handlingen etter andre regler (dvs. konkurranseloven §§ 10 eller 11) kan medføre strengere sanksjoner. 

9  Kommentarer til enkeltheter i forskriftsutkastet    

Som det fremgår i punkt 4 ovenfor, stiller Advokatforeningen spørsmål ved om den foreslåtte forskriften har internrettslig hjemmel, ettersom redegjørelsen i høringsutkastet etterlater spørsmål ved om forskriftsforslaget oppfyller nødvendighetskravet i konkurranseloven § 14. Dersom en forskrift skal vedtas, har Advokatforeningen følgende innspill til de enkelte bestemmelsene i forskriftsutkastet.

§ 2 Definisjoner
Som det fremgår ovenfor i punkt 3, er det etter Advokatforeningen syn behov for en klargjøring av begrepet "relativ markedsmakt". Advokatforeningen viser til et forskriften innfører et nytt begrep i norsk konkurranserett, og at dette innebærer et behov for utfyllende forarbeider eller en veileder fra departementet. Dette gjelder særlig dersom brudd på forskriften skal kunne sanksjoneres med annet enn pålegg om opphør, jf. ovenfor i punkt 8.

§ 3 første ledd – forskriftens pliktsubjekter
Advokatforeningen er enig i at det fremstår som riktig å la en eventuell forskrift få anvendelse på alle aktører som selger mat og dagligvarer til et etterfølgende omsetningsledd. Advokatforeningen har ingen bestemt oppfatning av hvorvidt begrepene "leverandører og grossister" er dekkende for aktørbildet i verdikjeden for mat og dagligvarer.

§ 3 annet ledd – vurderingen av konkurransebegrensningskriteriet
Advokatforeningens er innforstått med at opplistingen av vurderingstemaer i § 3 annet ledd ikke er ment å være uttømmende. Slik bestemmelsen er utformet, fremstår den imidlertid som noe ufullstendig ved at eventuelle effektivitetsgevinster ikke nevnes. Dette kan forsterke forskriftens nedkjølende virkning, som synes å være en av departementets bekymringer, jf. ovenfor. Advokatforeningen vil videre påpeke at slik vi forstår konkurranseloven § 14, må en forskrift utformes slik at den ikke rammer innkjøpsbetingelser som gir effektivitetsgevinster som kommer forbrukerne til gode, da slike vilkår ikke vil være "i strid med lovens formål". Advokatforeningen foreslår derfor at § 3 annet ledd endres slik:

I vurderingen av om ulike innkjøpsbetingelser begrenser eller er egnet til å begrense konkurransen, kan det blant annet legges vekt på grad av innkjøpsmakt, forhandlingsmakt, om adferden er egnet til å ha en effekt på en eller flere av kundenes kostnader, profitt eller andre relevante interesser, om det foreligger en eventuell utestengende strategi, og eventuelle effektivitetsgevinster. 

§ 3 tredje ledd – innkjøpsbetingelser som er forbudt, er ugyldige 
Som Advokatforeningen redegjør nærmere for i punkt 5 og 6 ovenfor, anbefaler Advokatforeningen at forskriftsutkastet § 3 tredje ledd strykes. 

§ 3 fjerde ledd – unntak for avtaler som er omfattet av et gruppefritak etter EØS-avtalen artikkel 53 nr. 3
Advokatforeningen er enig med departementet i at forskriften bør inneholde et unntak for avtaler som faller inn under gruppeunntak etter EØS-avtalen artikkel 53 nr. 3, herunder gruppefritaket for vertikale avtaler.   

10  Oppsummering av Advokatforeningens syn

Det er etter Advokatforeningens syn en svakhet ved høringsnotatet at nøkkelbegreper som for eksempel "relativ markedsmakt", "leverandører, "grossister" og "verdikjeden for mat og dagligvarer" hverken er entydig definert i forskriftsutkastet eller tilstrekkelig forklart i høringsnotatet. Dette medfører rettslig usikkerhet og manglende forutsigbarhet for markedsaktørene, noe Advokatforeningen anser som bekymringsfullt i lys av at overtredelser av forskriften vil kunne medføre overtredelsesgebyr for foretak og strafferettslige bøter og fengsel for privatpersoner, jf. konkurranseloven § 29 første ledd bokstav f og § 32 første ledd bokstav f. 

Advokatforeningen nevner i den forbindelse spesielt at definisjonen av det nye begrepet "relativ markedsmakt" i forskriftsutkastet § 2 første ledd og departementets uttalelser i høringsnotatets punkt 4.4 etterlater uklarhet med hensyn til innholdet i begrepet, herunder hva som er den materielle forskjellen på "relativ markedsmakt" i forskriftsutkastet og "dominerende stilling" i konkurranseloven § 11. Dette er nærmere behandlet i punkt 3 ovenfor.

Advokatforeningen stiller også spørsmål ved om den foreslåtte forskriften har internrettslig hjemmel, ettersom redegjørelsen i høringsutkastet og uklarheten med hensyn til forholdet mellom "relativ markedsmakt" i forskriftsutkastet og "dominerende stilling" i konkurranseloven § 11 etterlater spørsmål ved om forskriften vil oppfylle nødvendighetskravet i konkurranseloven § 14. Vi viser i den forbindelse til punkt 4 ovenfor.

Dersom en forskrift med det foreslåtte innhold skal vedtas, er Advokatforeningen enig med departementet i at den bare bør forby prisdifferensiering som er konkurransebegrensende. Etter Advokatforeningens syn bør forskriften tydeliggjøre at prisdifferensiering som medfører effektivitetsgevinster ikke rammes av forbudet, se kommentarer til § 3 annet ledd i punkt 9 ovenfor. 

Virkeområdet for forskriftsutkastet § 3 tredje ledd om at innkjøpsbetingelser som er i strid med forbudet er ugyldige, fremstår som uklart i lys av EØS-konkurranseloven § 7 annet ledd. I lys av uttalelsene i høringsnotatet side 35 om at forskriften kan innebære behov for endringer i pågående kontraktsforhold, stiller Advokatforeningen videre spørsmål ved om § 3 tredje ledd i forskriftsutkastet vil være forenlig med Grunnlovens § 97, se punkt 6 ovenfor. Advokatforeningen anbefaler derfor at § 3 tredje ledd i forskriftsutkastet strykes.

Advokatforeningen er videre kritisk til at departementet uten nærmere vurdering legger opp til at brudd på den nye forskriften skal kunne medføre personstraff i form av bøter eller fengsel inntil 3 år, jf. konkurranseloven § 32 første ledd bokstav f. Advokatforeningen viser til at da det i 2004 ble innført et forbud mot utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling i konkurranseloven § 11, ble det ikke innført straff for overtredelser av forbudet, jf. begrunnelsen for dette i NOU 2003:12 side 134 og Ot.prp. nr. 6 (2003-2004) side 124 og 241. Vi viser til punkt 8 for en nærmere redegjørelse for Advokatforeningens syn på dette punkt.

Advokatforeningen er endelig av den oppfatning at kriteriet "relativ markedsmakt" er så skjønnsmessig at sanksjoner for brudd på forskriften eventuelt bør begrenses til pålegg om opphør. 

                                             Vennlig hilsen 

Jon Wessel-Aas                                                                  Merete Smith
leder                                                                                  generalsekretær