Forslag til reviderte statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2  Sakens bakgrunn

Advokatforeningen viser til høringsnotat fra Kommunal- og distriksdepartementet, publisert den 13. mars 2024, med høringsfrist 12. juni 2024. Høringsnotatet gjelder forslag til reviderte statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet.

Denne høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for bygningsrett og reguleringsspørsmål med innspill fra lovutvalget for miljø, klima og bærekraft. Lovutvalget består av Stian Berger Røsland (leder), Trond Skogvoll, Ingrid Sævold Moe, Elisabeth Nygård og Ane Lillevoll-Øvre. Lovutvalget for miljø, klima og bærekraft består av Arne Oftedal (leder), Einar Bratteng, Cathrine Hambro, Liv Monica Stubholt, Camilla Meland Madsen, Lars Ole Sikkeland og Tina Storsletten Nordstrøm. 

3  Kommentarer til de enkelte forslagene

3.1  Generelt

Gjeldende statlige planretningslinjer ble fastsatt ved kgl.res. av 26. september 2014, jf. plan- og bygningsloven av 27. juni 2008 § 6-2 for å samordne bolig, areal og transportplanleggingen. 

De nasjonale og internasjonale mål som er satt for å redusere klimautslipp stiller store krav til omstilling av samfunnet. Det gir derfor god mening at dette nå må prege store deler av samfunnsmessig virksomhet herunder oppdatering av regelverk og retning for arealregulering. Det vises til forslag til reviderte statlige planretningslinjer for klima- og energidelen. 
 
Parallelt med dette forslaget er også EØS-utvalgets utredning på høring: Høring – NOU 2024:7 Norge og EØS: Utvikling og erfaringer. I NOU 2024:7 reiser EØS-utvalget bekymring om etterslep på implementering av nytt regelverk under EØS-avtalen, herunder regelverk på miljø, energi og klima.  Fornybardirektivet er et eksempel på dette. Forslaget bør derfor i større grad ta høyde for

• sannsynlig implementering av Fornybardirektivet
• direktivets bestemmelser om regioner forhåndsdefinert som «fast track» for etablering av fornybar kraftproduksjon

Departementets forslag innebærer at navnet endres fra statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging til statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet. Videre foreslås det reviderte planretningslinjer.
 
De nye planretningslinjene skiller mellom retningslinjer som gjelder for hele landet (kap. 3), retningslinjer som gjelder for regioner med større byer (kap. 4) og retningslinjer som gjelder for regioner med mindre tettsteder og spredtbygde strøk (kap. 6). I tillegg inneholder kap. 6 og 7 generelle retningslinjer for utarbeidelse av beslutningsgrunnlag og planutarbeidelse på regionalt/interkommunalt nivå. 

Det overordnede formål med retningslinjene er å sikre en samordnet og bærekraftig bolig-, areal- og transportplanlegging.  

Advokatforeningen mener at forslagets skille mellom retningslinjer som gjelder for hele landet, for regioner med større byer og regioner med mindre tettsteder og spredtbygde strøk både er hensiktsmessig og oversiktlig. 

Advokatforeningen er videre enig i at det er behov for klarere retningslinjer for arealplanleggingen for å sikre at både klima- og miljømessige hensyn blir ivaretatt, at man får implementert nødvendige endringer for å sikre at slike hensyn blir ivaretatt, og ikke minst for å sikre en ensartet praktisering av regelverket for arealplanlegging. Til en viss grad bidrar retningslinjene til å oppnå dette formålet, men Advokatforeningen er likevel usikker på om retningslinjene er tilstrekkelig klare på hvor stor vekt ulike hensyn skal gis i kommunenes vurdering. 

Advokatforeningen vil også peke på at det på den ene siden er behov for å styrke beslutningsgrunnlaget i arealplanleggingen, men at dette samtidig øker omfanget og kompleksiteten i allerede omfattende planprosesser. Dette får særlig betydning for kommuner med mindre ressurser og kapasitet til å håndtere alle de ulike hensyn som retningslinjene trekker frem. Paradoksalt nok kan retningslinjer som er motivert av å fremskynde «det grønne skiftet» dermed i realiteten medføre en lengre og forsinkende planprosess.

Advokatforeningen er generelt positiv til retningslinjene, men vil likevel knytte noen merknader til de enkelte kapitler i det følgende.

3.2  Generelle retningslinjer – kap. 3

Gjennomgående er retningslinjene angitt som «skal» og «bør»-bestemmelser. Begge begrep synes å skulle gi uttrykk for hensyn som skal behandles i arealplanleggingen, men det er ikke klart hvilket skille som egentlig mer ment å etableres ved denne ulike begrepsbruken. 

Ved bruk av begrepet «bør» gir retningslinjene et signal om hvilken utvikling man ønsker at kommunene skal legge til grunn for sin arealplanlegging, snarere enn klare avgrensninger eller begrensninger i arealplanleggingen. Et eksempel på dette er formuleringen i pkt. 3.5 hvor det fremkommer at «nye fritidsboligområder eller utvidelse av eksisterende områder bør i fjellområdene ikke anlegges i og over skoggrensen, eller på myr». Det vil igjen trolig medføre at arealplanleggingen vil praktiseres nokså ulikt fra kommune til kommune. I typiske hyttekommuner hvor det har store ringvirkninger for kommunen og lokalt næringsliv å bygge fritidsboliger, kan man se for seg at anbefalingen vil bli vurdert annerledes enn i kommuner hvor slik utbygging ikke er av samme betydning. Når formålet med retningslinjene er «å sikre en samordnet og bærekraftig» arealplanlegging, stiller Advokatforeningen spørsmål om retningslinjene i tilstrekkelig grad tydeliggjør hvilke hensyn som skal eller ikke skal vektlegges i arealplanleggingen. 

Advokatforeningen mener for øvrig at de generelle retningslinjene som skal gjelde for hele landet er dekkende for de sentrale hensyn som må ligge til grunn for arealplanlegging generelt og har ikke merknader til de enkelte hensyn som er angitt i kap. 3. 

3.3   Retningslinjer for regioner med større byer – kap. 4

Advokatforeningen er generelt enig i at det i større byer er behov for ytterligere klargjøring av hensyn som må vektlegges ved arealplanleggingen for å få effektive klimatilpasninger gjennom blant annet miljøvennlig kollektivtransport og fremkommelighet for kollektivtransport.

Et viktig virkemiddel for å oppnå klimamålene er angitt i pkt. 4.5 om fortetting og transformasjon, hvor det i by- og tettstedsområder og rundt kollektivknutepunkter skal legges særlig vekt på høy arealutnyttelse, fortetting og transformasjon. Dette har midlertid en side til såkalt «eplehageutbygging», altså fortetting i etablerte villastrøk. Her har man i de siste årene fått en rekke slike fortettinger. Nå har imidlertid flere bykommuner forsøkt å begrense denne utviklingen fordi slik fortetting også bærer med seg negative konsekvenser, ikke minst i forhold til belastning av etablert og ofte eldre infrastruktur, samt utfordringer med overvannshåndtering når trær og jordsmonn fjernes. 

Advokatforeningen mener det er uklart hvordan retningslinjene pkt. 4.5 skal forstås med hensyn til fortetting i etablerte boligstrøk gjennom arealplanleggingen. Advokatforeningen er generelt av den oppfatning at det bør foretas en konkret vurdering av det enkelte områdes egnethet for fortetting, for eksempel i forhold til hvor stor belastning etablert infrastruktur tåler, i stedet for generelle begrensninger. Retningslinjene pkt. 4.5 kunne med fordel ha tydeliggjort dette. 

3.4 Retningslinjer for regioner med mindre tettsteder og spredtbygde strøk – kap. 5

Advokatforeningen bemerker at det fremstår litt inkonsekvent at det overordnede nullvekstmålet som gjelder for regioner med større byer, ikke skal gjelde for mindre tettsteder. Eksempelvis kan målet om at klimagassutslipp og luftforurensing skal reduseres ved effektiv arealbruk, være viktig også på et tettsted eller i mindre byer.  

Ut over dette har Advokatforeningen ikke merknader til bestemmelsene. 

3.5  Retningslinjer for beslutningsunderlaget

Advokatforeningen er enig i de foreslåtte retningslinjene for beslutningsgrunnlaget, men vil på et generelt grunnlag påpeke at omfanget av utredninger i arealplanleggingen allerede er omfattende. Det medfører en forholdsvis omfattende ressursbruk for kommunenes arbeid med arealplanlegging. Særlig utfordrende kan dette bli for mindre kommuner med begrensede ressurser og kapasitet. Det er bekymringsfullt at behovet for et taktomslag til en mer miljø- og klimatilpasset arealprosess går for sakte som følge av omfattende utredningsprosesser. På den annen side er det også utfordrende å ikke gjøre grundige vurderinger – da står man nettopp i fare for at man ikke lykkes med å oppnå de miljø- og klimamessige gevinster man ønsker å nå gjennom arealplanleggingen. Advokatforeningen mener derfor at dette er nødvendige endringer i retningslinjene og støtter departementets forslag. 

3.6  Retningslinjer for planutarbeidelse på regionalt/interkommunalt nivå, samarbeid og ansvar for gjennomføring

Kapitlet er sammensatt av litt ulike bestemmelser som i hovedsak knytter seg til samarbeid mellom offentlige myndighetsorganer og på tvers av regionene. Advokatforeningen har ikke merknader til de foreslåtte bestemmelsene for samordning, og kan tiltre disse. 

4  Avslutning

Advokatforeningen støtter departementets forslag om å endre retningslinjene – med de merknader som fremkommer ovenfor. Generelt mener Advokatforeningen at forslaget vil bidra til bedre samhandling mellom involverte aktører og gi et bedre beslutningsgrunnlag i planfasen, som i større grad ivaretar klima- og miljøhensyn.

                                                      Vennlig hilsen 

Jon Wessel-Aas                                                           Merete Smith
leder                                                                            generalsekretær