Arbeidsgrupperapport om sivilrettslig inndragning av utbytte fra straffbare handlinger

1      Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 28 lovutvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn 

Advokatforeningen viser til Justis- og beredskapsdepartementets høringsbrev publisert den 20. september 2024, med høringsfrist den 15. november 2024.

Høringen gjelder sivilrettslig inndragning av utbytte fra straffbare handlinger.

Denne høringsuttalelsen er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for strafferett og straffeprosess. Lovutvalget består av Bernt Heiberg, Anders Brosveet, Julie Conradi-Larsen, Christian B. Hjort, Ann Johnsen, Tonje Lilaas Larsen, Stian Mæland, Karl Nicolai Vogt Skjerdal, Simen Perminow Skjønsberg, Silje Elisabeth Stenvaag og Frode Sulland. I høringsuttalelsen vil Advokatforeningen konsentrere seg om de sentrale, materielle endringsforslagene.

For ordens skyld bemerkes at leder av lovutvalget, advokat Bernt Heiberg, også er medlem i referansegruppen som har gitt innspill til arbeidsgruppens arbeid. Heiberg har ikke deltatt direkte i utarbeidelsen av dette høringssvaret. 

3    Generelt om arbeidsgruppens utredning

3.1    Bakgrunn for utredningen

Arbeidsgruppen, ledet av professor Johan Boucht, la 20. september 2024 frem utredningen «Selvstendig inndragning av utbytte fra straffbare handlinger». Utredningen besvarer første del av arbeidsgruppens mandat, som er å utarbeide regler om sivilrettslig inndragning. Andre del av mandatet er å utrede behovet for endringer i reglene om sikring og foreldelse av inndragningskrav, og vil besvares i en egen utredning.

Utredningen er fremlagt som følge av regjeringens politiske målsetting om å utvide lovverket for å innføre sivilrettslig inndragning. Bakgrunnen er at utbytte fra straffbare handlinger ikke inndras i den utstrekning det er grunnlag for. I arbeidsgruppens rapport vises det til at årsakene til dette er sammensatte, men at en del av årsaken synes å være svakheter ved dagens regler om inndragning. 

Arbeidsgruppen påpeker at lovendringer alene ikke er tilstrekkelig for å oppnå vesentlig bedring av inndragningsresultatene, og viser til at det også er behov for økt oppmerksomhet på problemet samt økt prioritering og kompetanse. Arbeidsgruppen foreslår på denne bakgrunn å opprette en ny inndragningsenhet som en underenhet av Økokrim.

3.2    Kort om endringsforslagene 

Arbeidsgruppen har foreslått en ny hjemmel for «selvstendig inndragning», som er inndragning av formuesgoder som anses å være utbytte fra straffbare handlinger, uten at dette knyttes til et konkret straffbart forhold. Hjemmelen er foreslått innført i en strafferettslig modell, som innebærer at inndragning skal skje etter straffeprosesslovens regler, og ikke sivilprosessuelle regler.  

For å effektivisere dagens regelverk, foreslår arbeidsgruppen at et formuesgode skal kunne inndras dersom det klart mest sannsynlig, eventuelt mest sannsynlig, er å anse som utbytte fra straffbare handlinger. Disse forslagene innebærer en lempning av beviskravet; etter dagens regelverk må det bevises utover enhver rimelig tvil at utbyttet stammer fra en straffbar handling. 

Arbeidsgruppen foreslår også enkelte andre endringer knyttet til de materielle inndragningsreglene. Herunder foreslås det at å justere bevisreglene for omsetningserververe til et krav om sannsynlighetsovervekt, slik at disse harmonerer bedre med sivilrettslige regler om godtroerverv. I tillegg foreslås det at inndragning kan foretas hos arving, uavhengig av om vedkommende har vært i god tro.

Arbeidsgruppen foreslår at det inntas et nytt kapittel i straffeprosessloven med behandlingsregler for saker om selvstendig inndragning. Etter forslaget skal inndragningskravet som hovedregel rettes mot eieren av formuesgodet, men kunne fremmes uten at noen er gjort til motpart dersom eierforholdene er uklare eller holdes skjult. Det samme gjelder dersom eieren er uten kjent oppholdssted i Norge. 

Det foreslås også at en avgjørelse om selvstendig inndragning skal ha virkning overfor alle med interesser i formuesgodet, uavhengig av om kravet var reist mot vedkommende.

Som nevnt innledningsvis foreslår arbeidsgruppen også at det opprettes en egen inndragningsenhet. 
Advokatforeningens merknader til endringsforslagene er inntatt i punkt 4 nedenfor. Merknader til de foreslåtte lovendringene er inntatt i punkt 5. 

3.3    Konstitusjonelle og folkerettslige skranker 

Ved vurderingen av behovet for regelendringer, og ved utarbeidelsen av arbeidsgruppens forslag til regelendringer, har arbeidsgruppen vurdert ulike konstitusjonelle og folkerettslige forpliktelser som eventuelt setter skranker for endringsforslagene. 

Arbeidsgruppen har særlig sett på hvilke eventuelle utfordringer og problemstillinger som oppstår opp mot straffebegrepet i EMK og Grunnloven, kravene om rettferdig rettergang i Grunnloven § 95 og EMK artikkel 6, vernet om eiendomsretten i Grunnloven § 96 tredje ledd, Grunnloven § 105 og EMK tilleggsprotokoll 1 artikkel 1. Arbeidsgruppen har også vurdert hvilken betydning det foreslåtte regelverket har for straffeprosessuelle rettigheter som selvinkrimineringsvernet, uskyldspresumsjonen og forbudet mot gjentatt straffeforfølgning. 

Referansegruppen, bestående av Magnus Matningsdal, Jon Petter Rui og Bernt Heiberg, har kommet med flere innspill til hvilke menneskerettslige problemstillinger endringsforslagene eventuelt støter på samt gitt innspill på hvordan disse problemstillingene kan løses. 

Advokatforeningen mener de mulige konstitusjonelle og folkerettslige skranker er grundig vurdert. 

4    Merknader til de foreslåtte endringene

4.1    Generelt

Advokatforeningen anerkjenner at det er et behov for effektivisering av dagens inndragningspraksis. Advokatforeningen er enig med arbeidsgruppen i at utfordringene knyttet til dagens praksis i stor grad knytter seg til forhold som blant annet kultur, kompetanse og prioriteringer. Gjeldende inndragningsregler er ifølge arbeidsgruppen bare en del av årsaken. 

Advokatforeningen mener arbeidsgruppen har levert en grundig vurdering av inndragningsreglene, men mener i motsetning til arbeidsgruppen at svakhetene ved dagens inndragningspraksis bør imøtegås med mindre justeringer i lovverket. Det bør forsøkes å gjennomføre strukturelle endringer med sikte på å effektivisere dagens praksis, før det gjennomføres mer omfattende lovendringer. Advokatforeningen mener, i likhet med advokat Heiberg og Straffelovrådet (jf. NOU 2020: 10), at gjeldende rett åpner for effektiv inndragning av utbytte fra straffbare handlinger. Når inndragningsresultatene likevel ikke er tilfredsstillende, kan dette knytte seg til kompetanse og organisatoriske forhold hos politiet og påtalemyndigheten og fordeling og bruk av ressurser. 

På denne bakgrunn kan Advokatforeningen ikke slutte seg til arbeidsgruppens forslag om et lavere beviskrav for inndragning og hjemmel for selvstendig inndragning, dvs. inndragning uten et krav om tilknytning til en konkret straffbar handling. Advokatforeningen har lagt avgjørende vekt på de rettssikkerhetsmessige betenkningene ved kombinasjonen av et lavere beviskrav, manglende tilknytningskrav (krav om konkretisering av en bestemt straffbar handling) og manglende krav om mistanke om såkalt triggerlovbrudd (straffbar handling som etter sin art kan gi betydelig utbytte). Regelendringene innebærer etter Advokatforeningens syn en risiko for at myndighetene inndrar verdier eller gjenstander som er lovlig ervervet. Dette var også Straffelovrådets oppfatning i NOU 2020: 10. Det bør forsøkes å effektivisere praksis innenfor rammene av dagens regelverk før det eventuelt innføres en selvstendig hjemmel for sivilrettslig inndragning med et sivilrettslig beviskrav. 
Dersom departementet likevel går inn for å innføre sivilrettslig inndragning – slik det forutsettes i arbeidsgruppens mandat – mener Advokatforeningen at beviskravet ikke må være lavere enn klar sannsynlighetsovervekt (et kvalifisert beviskrav). 

Advokatforeningen mener i alle tilfelle at inndragningsreglene bør videreføres i straffeprosessuelle former. Dette har arbeidsgruppen redegjort grundig for, og Advokatforeningen slutter seg til vurderingene om dette. 

Advokatforeningen slutter seg som nevnt ikke til forslaget om å opprette en egen inndragningsenhet. Medlemmene av referansegruppen har etter Advokatforeningens syn trukket frem fornuftige innvendinger mot opprettelsen av en slik enhet – innvendinger som Advokatforeningen slutter seg til. 

Advokatforeningen vil i det følgende utdype sitt syn på de materielle endringene som nevnt over samt fremsette enkelte andre merknader til arbeidsgruppens utredning. Som nevnt er høringsuttalelsen, av hensyn til omfanget, konsentrert om de sentrale materielle endringsforslagene. 

4.2    Materielle regler for selvstendig inndragning av formuesgoder

4.2.1    Reglenes virkeområde 

Advokatforeningen er enig med arbeidsgruppen i at objektet for inndragning fortsatt bør være utbytte fra straffbare handlinger. Advokatforeningen deler arbeidsgruppens syn om at det er hensiktsmessig å videreføre eksisterende terminologi knyttet til inndragning. 

Som nevnt, kan Advokatforeningen imidlertid ikke gi sin støtte til et lempeligere tilknytningskrav – som foreslått av arbeidsgruppen – og i alle fall ikke i kombinasjon med et lavere beviskrav, se også punkt 4.2.2. 

I den grad det innføres en selvstendig hjemmel for sivilrettslig inndragning, slutter Advokatforeningen seg til arbeidsgruppens forslag til en overordnet subsidiaritetsbestemmelse. Sivilrettslig inndragning skal være et supplement til – og ikke gå på bekostning av – straffeforfølgning. Ved innføring av en subsidiaritets-bestemmelse gis påtalemyndigheten fleksibilitet til å kunne styre ressursbruken ut fra hva som til enhver tid er hensiktsmessig, samtidig som det tydeliggjøres at straffeforfølgning skal være utgangspunktet. 

Advokatforeningen er videre enig i at det er behov for en rimelighetsklausul ved vurderingen av om inndragning skal foretas. Dette vil, som arbeidsgruppen skriver, fungere som et signal om at forholdsmessigheten av å foreta inndragning må vurderes konkret i det enkelte tilfellet.

Arbeidsgruppen vurderer i punkt 9.1.4 om det bør kreves mistanke om et triggerlovbrudd. Et krav om triggerlovbrudd, eventuelt mistanke om dette, kan bidra til å målrette inndragningsreglene mot alvorlig profittmotivert kriminalitet. Samtidig er det, som arbeidsgruppen tar opp, flere argumenter som taler mot å oppstille et krav om triggerlovbrudd. Det vises til arbeidsgruppen redegjørelse om dette. Advokatforeningen er enig med arbeidsgruppens vurdering om at reglene bør utformes generelt og gis et vidt anvendelsesområde, og at reglene heller ikke bør begrenses til særskilt angitte situasjoner. 

I forlengelsen av det ovennevnte mener Advokatforeningen at det heller ikke bør innføres noen beløpsgrense for inndragning (at selvstendig inndragning bør være forbeholdt verdier av en viss størrelse). En beløpsgrense kan skape flere problemer i praksis. Herunder kan det være vanskelig å fastslå den eksakte verdien av et formuesgode, i tillegg til at det kan føre til vilkårlige utslag. Også på dette punkt slutter Advokatforeningen seg til arbeidsgruppens vurdering. 

4.2.2    Vurderingen av om et formuesgode utgjør utbytte 

4.2.2.1    Beviskrav

Som arbeidsgruppen redegjør for, er det sentrale bevistemaet i saker om selvstendig inndragning om et formuesgode er utbytte fra straffbare handlinger. 

Hvilket beviskrav som skal gjelde ved denne vurderingen er et av hovedspørsmålene ved vurderingen av om et regelverk om sivilrettslig inndragning skal innføres. Internt i arbeidsgruppen har det vært ulike oppfatninger med hensyn til hvor langt man bør gå i å lempe på vilkårene for inndragning. I rapporten er det derfor formulert et forslag om at et formuesgode skal inndras dersom det klart mest sannsynlig, eventuelt mest sannsynlig, er utbytte fra straffbare handlinger.

Som nevnt i punkt 4.1, mener Advokatforeningen at betenkelighetene ved å lempe beviskravet fra et strafferettslig til et sivilrettslig beviskrav, er såpass store at beviskravet ikke bør lempes før det er vurdert om mindre inngripende alternativ vil kunne effektivisere inndragningsadgangen. Det vises til at både arbeidsgruppen og Straffelovrådet har fremhevet at utfordringene knyttet til omfanget av inndragning ikke nødvendigvis skyldes regelverket. Som Straffelovrådet skriver, kan dette skyldes andre årsaker, som manglende kunnskap om reglene og bevismessige utfordringer. 

Regler om sivilrettslig inndragning åpner for svært inngripende reaksjoner. Den som blir idømt inndragning, vil utvilsomt kunne oppleve inndragning som straff, uavhengig av om reaksjonen formelt sett kalles en sivilrettslig reaksjon. Et lavere beviskrav kan også føre til risiko for stigmatisering ved at man anses som skyldig, selv om det vanlige beviskravet i straffesaker ikke er oppfylt. Et lavere beviskrav medfører også risiko for at bevisbyrden for at et utbytte stammer fra en lovlig handling, skyves over på den tiltalte. Advokatforeningen understreker at hensynet til effektivitet kan ikke settes høyere enn hensynet til rettssikkerhet. 

Dersom beviskravet skal lempes, er Advokatforeningen enig med Matningsdal i at de beste grunner taler for at man krever kvalifisert sannsynlighetsovervekt. Et slik skjerpet beviskrav anvendes ofte i sivilprosessen hvor rettsfølgen er basert på et særlig belastende faktum, jf. eksempelvis Rt. 2014 s. 1161.

4.2.2.2    Bevisbyrde 

En omvendt bevisbyrde kan bidra til mer effektiv inndragningsadgang, men vil etter Advokatforeningens vurdering bryte med grunnleggende krav til rettssikkerhet. En omvendt bevisbyrde kan, som arbeidsgruppen fremholder, virke byrdefull og gi urimelige utslag. 

Advokatforeningen slutter seg til arbeidsgruppens vurdering av ordning med omvendt bevisbyrde ikke bør innføres, og at behovet for effektiv inndragning kan ivaretas gjennom gjeldende alminnelige prinsipper for bevisvurdering. 

4.2.3    Beregning av utbytte

Den styrende retningslinjen ved inndragning bør være at ingen skal tjene på straffbare handlinger, som arbeidsgruppen påpeker. 

Inndragning må i alle tilfelle begrenses til nettoinndragning. Ordningen skal gjennomføre nullstillings-prinsippet og ikke ha pønale elementer. At inndragningen begrenses til netto utbytte er også nødvendig for at det ikke skal reises problemstillinger om straff etter EMK. 

4.2.4    Verdiinndragning 

Advokatforeningen er enig med arbeidsgruppen i at gjenstandsinndragning bør være hovedregelen og at verdinndragning eventuelt må fungere som en sikkerhetsventil. Begrunnelsen arbeidsgruppen viser til er særlig at det fremstår problematisk å inndra uten et konkret lovbrudd og uten at formuesgodet er i en konkret persons besittelse. Selvstendig inndragning er også ment å flytte fokuset fra handlinger begått av enkeltpersoner og til selve formuesgodet.  

Advokatforeningen mener videre, i likhet med Rui, at virkeområdet for inndragning vil være verdifulle formuesgoder, slik som luksusbiler, båter, leiligheter, verdipapirer og store pengebeløp på konto. I Ruis konsept for mulig lovregulering er det foreslått en snever adgang til verdiinndragning hvis «sterke grunner taler for det». Advokatforeningen slutter seg til arbeidsgruppens vurdering av at det kan være en slik snever unntaksadgang, så lenge terskelen for å gjøre unntak fra hovedregelen er høy.

4.2.5    Tredjepartsvern

Dersom utbytte fra kriminalitet blir overdratt til en godtroende tredjepart som ikke kjenner formuesgodets opphav, oppstår spørsmål om vern av tredjeparten. Gjeldende rett er at det ikke er adgang til å foreta inndragning etter straffeloven § 67, overfor godtroende tredjepart, jf. straffeloven § 72. 

Advokatforeningen slutter seg til arbeidsgruppens vurdering av at god tro-kravet i straffeloven § 72 første ledd i utgangspunktet bør være avgjørende for adgangen til selvstendig inndragning av formuesgoder som er overtatt ved omsetningserverv. 

4.3    Opprettelse av ny inndragningsenhet

I mandatet er arbeidsgruppen bedt om å se nærmere på behovet for eventuelle organisatoriske endringer som følge av forslaget til regler om sivilrettslig (selvstendig) inndragning. Herunder er arbeidsgruppen spesifikt bedt om å vurdere spørsmålet om opprettelse av en egen inndragningsenhet.

Arbeidsgruppen skriver videre at deres klare oppfatning er at det er behov for en egen enhet med ansvar for de nye reglene om selvstendig inndragning. Det vises til utredningens kapittel 12, hvor det blant annet fremheves at innføringen av nye hjemler neppe alene vil være et tilstrekkelig virkemiddel for å avhjelpe utfordringer knyttet til kultur og manglende ressurser i politiet og påtalemyndigheten. Disse forholdene tilsier ifølge arbeidsgruppen «at det bør opprettes en egen inndragningsenhet med særskilt mandat, ressurser og kompetanse». 

Advokatforeningen er uenig i dette. Det vises til at det allerede, slik det også kommer frem av arbeids-gruppens vurderinger, er etablert en inndragningsenhet i Økokrim. Slik Advokatforeningen ser det, er det et større behov for å sikre utvikling av kompetanse og prioriteringer på inndragningsfeltet lokalt i politi-distriktene. Advokatforeningen merker seg at opprettelsen av en egen inndragningsenhet blant annet er begrunnet i behovet for å bedre informasjonsflyten, men er av den oppfatning at dette hensynet kan – og bør – ivaretas gjennom utvikling av kompetansen i politidistriktene som vil håndtere de fleste sakene om inndragning. I verste fall kan opprettelsen av et nytt organ bidra til å allokere ressurser bort fra politidistriktene, noe som igjen kan bidra til å svekke inndragningsinstituttet ytterligere. Det vises også til at arbeidsgruppen selv knytter de vesentlige økonomiske og administrative konsekvensene av sine forslag til nettopp opprettelsen av en slik inndragningsenhet.  

5    Kommentarer til de enkelte forslagene

Advokatforeningens syn på de sentrale materielle endringene som arbeidsgruppen har foreslått fremgår av punkt 4. Kommentarer til de konkrete lovforslagene knyttet til dette, gis i punkt 5.1 under. Advokatforeningen slutter seg i hovedsak til de øvrige av arbeidsgruppens lovforslag. 

5.1    Endringer i straffeloven

5.1.1    Straffeloven § 68 a 

Som redegjort for i punkt 4.1, støtter ikke Advokatforeningen forslaget om å innføre en hjemmel for selvstendig inndragning med et sivilrettslig beviskrav. I det tilfelle at forslaget blir videreført, slutter Advokatforeningen seg til lovforslaget, men understreker at beviskravet bør være kvalifisert for å unngå urettmessig inndragning. Dette forutsetter at «klart» i første ledd første setning bør inntas i bestemmelsens ordlyd. 

5.1.2    § 35-1 fjerde ledd nytt fjerde punktum

Advokatforeningen er, som nevnt, uenig i at det bør etableres en egen underliggende Inndragningsenhet. 

5.1.3    § 35-4 første ledd nytt annet punktum

Se kommentar over. 

5.1.4    § 35-7 første punktum

Se kommentar over. 

6    Avslutning

Advokatforeningen mener det bør forsøkes å effektivisere inndragningspraksis innenfor gjeldende regelverk, og viser til at flere instanser har påpekt at utfordringene ikke primært knytter seg til gjeldende regler. 

For det tilfellet at departementet likevel går videre med forslaget om sivilrettslig (selvstendig) inndragning, mener Advokatforeningen at beviskravet må være av kvalifisert art (klar sannsynlighetsovervekt). 

Advokatforeningen støtter ikke forslaget om å opprette en egen inndragningsenhet organisert under Økokrim. Det vises til at dette kan innebære en forskyvning av ressurser bort fra politidistriktene, hvor det tvert imot er behov for videreutvikling av kompetanse og kultur og ressurser for mer effektiv praktisering av inndragningsinstituttet.

                                               Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                   Merete Smith
leder                                                                             generalsekretær