Forslag til endringer i arbeidsmiljøloven - gjennomgang av Arbeidstilsynets virkemidler og forslag til nye hjemler

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 28 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn

Vi viser til høringen til Arbeids- og inkluderingsdepartementet publisert den 2. juli 2024, med høringsfrist den 15. oktober 2024. 

Dette høringssvaret er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for forvaltningsrett, lovutvalg for strafferett og straffeprosess og lovutvalg for arbeidsrett. Høringsuttalelsen bygger primært på innspill fra de to førstnevnte lovutvalgene, og deres erfaringer med og kjennskap til administrative sanksjoner og tilhørende prosessregler fra andre rettsområder og på tvers av sektorer. Lovutvalget for forvaltningsrett består av Kristian Brandt (leder), Fredric Holen Bjørdal, Knut Erik Marthinussen Harjang, Siv Myvold-Torsnes og Jørgen Aandal Vangsnes. Lovutvalget for strafferett og straffeprosess består av Bernt Heiberg (leder), Anders Brosveet, Christian B. Hjort, Ann Johnsen, Heidi Juritzen, Stian Mæland, Karl Nicolai Vogt Skjerdal, Simen Perminow Skjønsberg og Frode Sulland. Lovutvalget for arbeidsrett består av Oddvar Lindbekk (leder), Tina Storsletten Nordstrøm, Nina Gundersen Sandnes, Christian Backe og Eirik Edvardsen.

3    Generelt om bruken av overtredelsesgebyr

Advokatforeningen har over tid vært opptatt av bruken av administrative sanksjoner. Det er i dag over 100 lover som gir forvaltningsorganer hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr. Det er også stadig flere lover som gir forvaltningen adgang til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr og andre administrative sanksjoner. I disse tilfellene gjelder ikke straffeprosessloven, men forvaltningsloven og eventuelt særlovgivningen. Advokatforeningen har i ulike sammenhenger, også i tidligere høringsuttalelser, advart mot en utvikling der strafferettspleien innenfor næringsreguleringsretten flyttes fra straffeprosessloven til forvaltningsloven, uten en forutgående grundig og bred vurdering av hvilke rettssikkerhetsgarantier og saksbehandlingsregler som skal gjelde. 

Advokatforeningen ser hovedsakelig tre overordnede problemstillinger som oppstår når et forvaltningsorgan gis myndighet til å ilegge straffesanksjoner. For det første vil det være en risiko for at dynamikken mellom aktørene innen den aktuelle næringen og forvaltningsorganet endres. Ved vurderingen av om det skal ilegges en administrativ straffereaksjon vil forvaltningsorganet fort opptre både som etterforsker, anklager og «domstol». Med en slik rolle kan man risikere at forvaltningsorganet blir oppfattet av bransjeaktørene som en motpart i stedet for en samarbeidspartner man vil dele informasjon med og motta veiledning fra. I denne sammenheng nevnes at Arbeidstilsynets rolle, i tillegg til myndighetsutøvelse, også omfatter «kunnskapsformidling og veiledning», og trenger i den forbindelse også «oppdatert kunnskap om arbeidsmiljøforhold og utviklingen i arbeidslivet», iht. instruks 24.05.18.

Advokatforeningen er positiv til at det i høringsnotatet er foretatt en fullstendig gjennomgang av arbeidsmiljølovens bestemmelse om overtredelsesgebyr. Som departementet selv peker på, har imidlertid valget mellom «forvaltningssporet» og «straffesporet» også en side til rettssikkerheten. Det er i dag ikke fastsatt konkrete krav til hvordan rettssikkerheten skal ivaretas, og departementets redegjørelse for rettslige skranker i punkt 11.2 underbygger den usikkerhet som gjelder om de rettslige rammene knyttet til bruken av overtredelsesgebyr, blant annet om anvendelsen av selvinkrimineringsvernet.

Slik departementet korrekt legger til grunn vil en administrativ sanksjon regelmessig anses som straff etter EMK, slik at minsterettighetene etter art. 6 nr. 1 uansett må respekteres. Advokatforeningen anser det imidlertid både bedre rettsteknisk og mer pedagogisk overfor befolkingen at disse rettighetene fremkommer direkte av lovteksten. En slik løsning vil gjøre det enklere for det rettsøkende publikum å vurdere sin rettsstilling uten selv å gjennomgå EMDs praksis.  

Advokatforeningen anbefaler derfor at det nedsettes et eget offentlig utvalg med mandat til å vurdere om det er behov for å styrke og konkretisere rettssikkerhetsgarantiene i forvaltningsloven der forvaltningsorganer ilegger foretak og fysiske personer ulike former for sanksjoner. Slik styrking kan for eksempel skje ved at forvaltningsloven kapittel IX om administrative sanksjoner bygges ut med konkrete krav til forvaltningens saksbehandling, slik at forvaltningsloven kapittel IX blir en «straffeprosesslov for forvaltningen».

4    Om noen av de konkrete forslagene

4.1    Overtredelsesgebyr for virksomheter

Advokatforeningen støtter ikke forslaget om å erstatte «skal» med «kan» i arbeidsmiljøloven § 18-10 andre ledd. Departementets argumentasjon for endringsforslaget er ikke overbevisende. Det er brukt som en hovedbegrunnelse at det kan «oppfattes forvirrende at det er fastsatt to ulike momentlister i henholdsvis arbeidsmiljøloven og forvaltningsloven», og at forvaltningslovens «løsning» er å ramse opp momenter det «kan» tas hensyn til, jf. forvaltningsloven § 46. Advokatforeningen vil minne om at bestemmelsen i forvaltningsloven § 46 annet ledd gjelder generelt for ulike forvaltningsområder, og at nettopp det var begrunnelsen for at departementet foreslo at momentlisten ikke skulle være obligatorisk ved bruk av «skal», se Prop. 62 L (2015-2016) s. 84-85. Dette hensynet slår ikke til overfor Arbeidstilsynets bruk av overtredelsesgebyr. Den foreslåtte endringen vil svekke forutberegneligheten og dermed rettssikkerheten for foretakene. Det vil også vanskeliggjøre domstolskontroll med vedtaket, da en «kan»-bestemmelse vil gi Arbeidstilsynets større skjønnsfrihet. De «praktiske» hensynene som departementet har begrunnet endringsforslaget med, overstiger ikke de negative konsekvensene endringen vil kunne ha for foretakenes rettssikkerhet. 

Advokatforeningen støtter forslaget om å innføre krav om utvist skyld i form av forsett eller uaktsomhet. 

Advokatforeningen støtter ikke forslaget om at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges på stedet. Det er i høringsnotatet ikke i tilstrekkelig grad påvist et konkret behov for å ilegge overtredelsesgebyr på stedet, sett opp mot de rettssikkerhetsmessige betenkelighetene som knytter seg til denne ileggelsesformen. Videre har Arbeidstilsynet andre egnede virkemidler som kan benyttes i de sakstypene som er nevnt i høringsnotatet, for eksempel stans, bortvisning og bistand fra politiet. 

Advokatforeningen støtter ikke forslaget om å forlenge foreldelsesfristen for å ilegge overtredelsesgebyr til fem år. En forlengelse vil kunne føre til lengre saksbehandlingstid i tilsynssaker, og svekke rettssikkerheten for foretakene. Departementet har heller ikke påvist noe reelt og konkret behov for å forlenge foreldelsesfristen, og Arbeidstilsynet har i sin tilsynspraksis erfart at gjeldende foreldelsesfrist er tilstrekkelig. Overtredelsesgebyr er videre nært knyttet opp til bot som strafferettslig reaksjon. For straffbare handlinger der strafferammen er bot eller fengsel i ett år er foreldelsesfristen 2 år jf. strl. § 86 bokstav a. Hensynet til sammenhengen i regelverket tilsier at foreldelsesfristen på to så likeartede straffereaksjoner bør være det samme. 

4.2    Overtredelsesgebyr for fysiske personer

Advokatforeningen støtter ikke forslaget om innføring av adgang til å ilegge fysiske personer overtredelsesgebyr. 

Prinsipielt mener Advokatforeningen at straff for personer må være underlagt straffeprosessuelle rettssikkerhetsprinsipper og beviskrav. Det må noe helt særskilt til dersom man skal gi hjemmel til å straffe enkeltpersoner i «forvaltningssporet». Departementet har pekt på at det i lovgivningen i dag finnes hjemler for administrative sanksjoner mot fysiske personer. Dette er imidlertid ikke en selvstendig grunn til å innføre en slik adgang også i arbeidsmiljøloven. 

Departementet har i høringsnotatet ikke i tilstrekkelig grad påvist et reelt behov for å innføre overtredelsesgebyr for fysiske personer. Tvert imot mener departementet at «sanksjoner rettet mot virksomhetene, kombinert med en mulighet til å straffeforfølge både enkeltpersoner og foretak etter arbeidsmiljøloven kapittel 19, samlet sett, utgjør de praktisk viktigste virkemidler i kampen mot arbeidsmiljøkriminalitet» (høringsnotatet s. 46). Departementet fremholder videre at det formodentlig vil dreie seg om «få tilfeller» som ikke vil bli fanget opp av de øvrige virkemidlene på en effektiv måte. Det er med andre ord ikke noe stort behov for å innføre denne typen straff, og i alle fall ikke hvis behovet holdes opp mot de tungtveiende rettssikkerhetshensynene som gjør seg gjeldende. Når det gjelder «grove og gjentatte tilfeller», antar vi at dette typisk er forhold som egner seg for oppfølgning i straffesporet, og som det i dag gjelder straffansvar for etter arbeidsmiljøloven kapittel 19.

                                     Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                         Merete Smith
leder                                                                                    generalsekretær