Forslag til endring av straffegjennomføringsloven og forskrift om straffegjennomføring mv. (bruk av elektronisk kontroll og digitale kontrolltiltak i kriminalomsorgen)

1 Innledning 

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2  Sakens bakgrunn

Regjeringen ved Justis- og beredskapsdepartementet foreslår å utvide ordningen med soning utenfor fengsel ved bruk av elektronisk kontroll under straffegjennomføringen. I tillegg foreslås det en generell hjemmel for å gjennomføre digitale kontrolltiltak overfor domfelte ved ulike former for opphold utenfor fengslet (slik som ved permisjoner, frigang og ved gjennomføring av samfunnsstraff). Høringsfristen er den 2. september 2024. 

Advokatforeningens høringssvar er i hovedsak utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for straffeprosess og strafferett med innspill fra bistandsadvokatutvalget. Lovutvalget for strafferett og straffeprosess består av Bernt Heiberg (leder), Anders Brosveet, Christian B. Hjort, Ann Johnsen, Heidi Juritzen, Stian Mæland, Karl Nicolai Vogt Skjerdal, Simen Perminow Skjønsberg og Frode Sulland. Bistandsadvokatutvalget består av Kristin Fagerheim Hammervik (leder), Christian Lundin, Elisabeth Rød, Inger Marie Sunde, Anette Torgersen, Sverre Ulstrup, Erik Widerøe og Lina Therese Remlo. 

3  Advokatforeningens kommentarer

3.1  Støtte til lovforslaget

Advokatforeningen støtter forslaget om å utvide mulighetene for å sone utenfor fengsel. Advokatforeningen vil særlig fremheve som positivt at forslaget åpner for en større og mer nyansert bruk av soning utenfor fengsel for barn og unge domfelte.

Ved å legge opp til særskilt regulering tydeliggjør forslaget bedre enn i dag skillet mellom – på den ene siden – soning av straffen i sin helhet utenfor fengsel (helgjennomføring), og – på den andre siden – soning av den siste del av fengselsperioden utenfor fengsel (delgjennomføring eller sluttgjennomføring). Formålet med helgjennomføring er i første rekke å unngå mulige negative konsekvenser av et fengselsopphold, i tillegg til at domfelte gis mulighet til å fortsette sitt liv og overholde sine forpliktelser. For delgjennomføring er hovedformålet å legge til rette for tilbakeføring til samfunnet. Det er således tale om to ulike ordninger som hviler på hver sin begrunnelse og som er rettet mot ulike målgrupper, hvoretter det fremstår som riktig og mer oversiktlig med særskilt regulering av de to ordningene.

3.2    Advokatforeningens kritiske merknader til forslaget

3.2.1    Digitale kontrolltiltak: vag hjemmelsutforming – mulighet til domstolkontroll

Departementet fremmer forslag om å gi kriminalomsorgen generell hjemmel til å beslutte digital kontroll ved frigang, permisjon, fremstillinger, prøveløslatelse med møteplikt og ved gjennomføring av samfunnsstraff. Med digital kontroll menes teknologi som «kan brukes for å kontrollere domfeltes identitet, geografiske posisjon, bevegelse og eventuelle rusbruk», jf. forslaget til ny § 16 d i straffegjennomføringsloven.

Advokatforeningen vil understreke følgende:

• I motsetning til hel- og delgjennomføring av straff er digital kontroll ikke betinget av samtykke fra domfelte. Det er således tale om ensidig ilagte kontrolltiltak. Digitale kontrolltiltak vil være inngrep i privatlivet etter Grunnloven § 102, EMK artikkel 8, FN SP artikkel 17 og i retten til bevegelsesfrihet etter EMK TP4–2. Dette stiller krav ikke bare til hjemmelsutforming og forholdsmessighet, men også til ivaretakelse av «systemrettssikkerhet», slik som effektiv prøvelsesmulighet.
• Etter forslaget beror kriminalomsorgens adgang til å beslutte digital kontroll på det beslutningstaker måtte mene er «forsvarlig» eller «hensiktsmessig». Dette er vage uttrykk som vanskeliggjør ettergåelse av hjemmelens rekkevidde. Ved eventuell domstolsprøvelse vil det også kunne oppstå spørsmål om hvor langt domstolsprøvelsen rekker. Riktignok veies dette noe opp av lovforslagets uttrykkelige angivelse av at «[b]ruken skal tilpasses den enkelte domfelte, være saklig og konkret begrunnet og forholdsmessig.» Like fullt står man overfor et hensiktsmessighetsskjønn hos beslutningstaker. Advokatforeningen forstår at for å oppfylle den fleksibilitet som et generelt hjemmelsgrunnlag skal ivareta, kan man vanskelig unngå skjønnsmessige kriterier. Etter Advokatforeningens oppfatning bør likevel et slikt hjemmelsgrunnlag ledsages av en rett til å få prøvet alle sider av for domstolen. Det bør fremgå av bestemmelsen.
•    For å unngå tvil bør det presiseres at digitale kontrolltiltak skal anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette medfører blant at domfelte skal være orientert om kontrolltiltakene og at domfelte har administrativ klagerett.

3.2.2    Uklart hva som skal til for å bli tilbakeført til soning i fengsel

Det tilligger kriminalomsorgen både å innvilge hel- eller delgjennomføring og å beslutte tilbakeføring til soning i fengsel. Dette i motsetning til gjeninnsettelse av prøveløslatt person, hvilket må avgjøres av domstolene, jf. straffegjennomføringsloven § 44. 

Departementet mener at konsekvensene av brudd på forutsetninger eller vilkår er tilstrekkelig regulert i straffegjennomføringsloven § 14 nest siste ledd og § 40 tredje ledd. Etter straffegjennomføringsloven § 14 nest siste ledd kan tilbakeføring til fengsel blant annet skje hvis domfelte «bryter forutsetninger og vilkår for gjennomføring av straff utenfor fengsel.» Advokatforeningen vil peke på at tilbakeføring etter påbegynt straffegjennomføring utenfor fengsel er inngripende. Dette tilsier at bruddene må være tilstrekkelig alvorlige for at tilbakeføring skal kunne skje. Man kan for eksempel tenke seg kortvarige og mindre brudd på påbudssoner, kanskje endog uten skyld. Etter Advokatforeningens syn bør det fremgå av straffegjennomføringsloven § 14 nest siste ledd at tilbakeføring til fengsel forutsetter «vesentlig» overtredelse av forutsetninger eller vilkår.

3.2.3   Om tilbakekall av samtykke fra husstand

Det er et vilkår for hel- eller delgjennomføring av straff utenfor fengsel at alle som bor sammen med domfelte og er over 18 år samtykker til ordningen. Departementet foreslår en ny bestemmelse § 7-10 i straffegjennomføringsforskriften om dette, hvor det også presiseres at samtykket når som helst kan trekkes tilbake.

Om tilbakekall av samtykke skriver departementet (punkt 6.8.5.2 side 65):

«Dersom et nødvendig samtykke trekkes, er ikke vilkårene for gjennomføring utenfor fengsel med elektronisk kontroll lenger oppfylt, og domfelte må i utgangspunktet overføres til fengsel. Dette er likevel ikke til hinder for at kriminalomsorgen undersøker om det er mulig å opprettholde straffegjennomføringen ved at domfelte flytter til en annen bolig.»

Etter Advokatforeningens mening åpner en slik ordning for misbruk, hvor trusselen om å trekke tilbake et samtykke kan benyttes i en konfliktsituasjon som press overfor domfelte. Et tilbakekall av samtykke bør i det minste begrunnes overfor kriminalomsorgen, og domfelte må få mulighet til å bli hørt før beslutning om tilbakeføring til fengsel treffes. Dette bør fremgå av forskriften.

3.3   Særskilte temaer

3.3.1  Forholdet mellom sluttgjennomføring og ordinær prøveløslatelse

Forslaget legger opp til at sluttgjennomføring skal være normalordningen for den siste del av soningsperioden, uavhengig av hva slags straffbart forhold domfellelsen gjelder. Advokatforeningen finner grunn til å minne om at forslaget ikke griper inn i gjeldende prøveløslatelsesregler.

Etter straffegjennomføringsloven § 42 første ledd kan domfelte løslates på prøve når 2/3 (minimum 60 dager) av fengselsstraffen er gjennomført. Unntaksvis kan prøveløslatelse finne sted etter halvtids soning (minimum 60 dager), jf. § 42 tredje ledd. Straffegjennomføringsloven § 43 gir kriminalomsorgen begrenset hjemmel til å ilegge møteplikt i kombinasjon med vilkår for prøveløslatelsen som er til dels sammenfallende med de vilkår som vil gjelde ved elektronisk kontroll. Normalt innvilges imidlertid ordinær prøveløslatelse, det vil si uten møteplikt. Prøvetiden i det fri er ved ordinær prøveløslatelse ikke å anse som gjennomføring av fengselsstraff, jf. straffegjennomføringsloven § 10 første ledd bokstav f.

I de tilfeller hvor prøveløslatelse kan finne sted etter straffegjennomføringsloven § 42 – uten møteplikt/vilkår etter § 43 – vil det ikke være aktuelt med elektronisk kontroll da slik kontroll vil medføre et meget strengere regime for domfelte enn det som gjelder ved ordinær prøveløslatelse. Sluttgjennomføring fremstår således som aktuelt i de tilfeller der sluttgjennomføringen kan innledes før en eventuell ordinær prøveløslatelse etter straffegjennomføringsloven § 42. Dette betyr igjen at innvilgelse av ordinær prøveløslatelse samtidig vil avslutte en eventuelt påbegynt sluttgjennomføring under elektronisk kontroll. Forslaget åpner for øvrig ikke for digitale kontrolltiltak (forslagets § 16 d) ved ordinær prøveløslatelse etter straffegjennomføringsloven § 42 da slik prøveløslatelse som nevnt ikke regnes som gjennomføring av straff. Kontrolltiltak kan kun benyttes under straffegjennomføring.

Advokatforeningen har merket seg at departementet synes å være seg bevisst denne tematikk. Advokatforeningen vil således fremheve departementets presisering av at «[n]år vilkårene for prøveløslatelse er oppfylt, skal kriminalomsorgen derfor alltid vurdere fortløpende om domfelte kan løslates på prøve, selv om den domfelte allerede har fått innvilget sluttgjennomføring med elektronisk kontroll.» (punkt 6.2.3.1, side 33).

3.3.2  Samtykke fra domfelte som vilkår

Hel- og delgjennomføring forutsetter søknad fra domfelte. Som uttrykk for et ønske representerer søknaden derfor et samtykke til gjennomføringsform. Gjeldende regler inneholder av denne grunn intet samtykkekrav. Lovforslaget legger derimot opp til en uttrykkelig angivelse av samtykke som vilkår for å innvilge hel- eller delgjennomføring. Advokatforeningen er enig i at loven bør inneholde et samtykkekrav.

Tilsynelatende vil enhver ønske hel- eller delgjennomføring av straff da fengsel er en strengere frihetsinnskrenkning. Samtidig kommer hel- og delgjennomføring med et knippe av rammer og kontrolltiltak som nok av mange kan oppleves som tyngende. I høringsnotatet (side 34-36) opplyses det at tidligere evalueringer viser at flere domfelte opplever det som krevende å følge det stramme tidsskjemaet, og at undersøkelser viser sprikende resultater for hvordan straffegjennomføring med elektronisk kontroll påvirker familierelasjoner. Videre påpekes det at domfelte som bor alene vil ved lengre gjennomføringstid kunne oppleve utfordringer med ensomhet og faktisk isolasjon.

Etter Advokatforeningens oppfatning er det viktig at domfeltes samtykke er tilstrekkelig informert. Kriminalomsorgen bør således både skriftlig og muntlig gi utfyllende informasjon senest i anledning innvilgelsen av hel- eller delgjennomføring av straff. Informasjonen bør også omfatte hvordan kontrollen finner sted, og hvordan brudd på vilkår og forutsetninger vil bli håndtert, herunder hva som skal til for å bli tilbakeført til fengsel.

4  Avslutning/oppsummering

Advokatforeningen støtter i hovedsak departementets forslag til utvidet mulighet for å gjennomføre straff utenfor fengsel. Advokatforeningen vil fremheve at loven bør oppstille en vesentlighetsterskel for at brudd på vilkår skal kunne medføre tilbakeføring til fengsel. Videre er det Advokatforeningens vurdering at forslaget om en generell lovhjemmel til å gjennomføre digital kontroll er vag og bør kombineres med en rett for domfelte til effektiv domstolsprøvelse.

                                            Vennlig hilsen 

Siri Teigum                                                                                  Merete Smith
leder                                                                                          generalsekretær