Forslag til ny lov om Enhetsregisteret, ny lov om Foretaksregisteret og nye forskrifter til lovene mv.

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 27 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover.

2    Sakens bakgrunn

Det vises til høringsbrev fra Nærings- og fiskeridepartementet publisert den 19. juni 2024, med høringsfrist 20. september 2024.

Høringen gjelder utkast til forslag til ny lov om Enhetsregisteret, ny lov om Foretaksregisteret og nye forskrifter til lovene.

Denne høringsuttalelsen er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for selskapsrett og lovutvalget for IKT og personvern. Lovutvalget for selskapsrett består av Hedvig Bugge Reiersen (leder), Olav Fr. Perland, Stig Berge, Johan Endre Holmen, Grunn Merete Paulsen og Karl Otto Tveter. Lovutvalget for IKT og personvern består av Malin Tønseth (leder), Knut-Erik Jakhelln, Kari Gimmingsrud, Christopher Sparre-Enger Clausen, Eirin Helen Hauvik, og Gry Steen Hvidsten. Medlemmene av Advokatforeningens lovutvalg har alle lang erfaring og god kompetanse innenfor de aktuelle rettsområdene. 

Overordnet støtter Advokatforeningen at Enhetsregisterloven og Foretaksregisterloven fornyes. Advokatforeningen oppfatter departementet slik at det med forslagene til nye lover og forskrifter ikke har til hensikt å endre gjeldende registreringsregler og virkninger av registrering. Forslagene har i stedet som formål å gjøre digitale tilpasninger og språklige opprydninger. Nedenfor har Advokatforeningen enkelte sammenslutningsrettslige merknader til lovforslagene om registreringsplikt og registreringsrett, samt noen personvernrettslige merknader. Advokatforeningen vil understreke viktigheten av at tiltak som berører personvernet undergis en tilstrekkelig vurdering, både slik at personvernkonsekvensene kommer frem og slik at de kan avveies mot de andre hensynene som gjør seg gjeldende. På dette punkt fremstår forslaget utilstrekkelig utredet og betenkelig.

3    Advokatforeningens merknader

3.1    Sammenslutningsrettslige merknader 

Departementet understreker betydningen av at registerregelverket bør innrettes slik at de som skal bruke det, enkelt kan lese og forstå det. Advokatforeningen er enig i dette. Når det gjelder registreringspliktige foretak, mener Advokatforeningen at någjeldende enhetsregisterloven § 4 i større grad ivaretar dette hensynet enn forslaget til ny enhetsregisterloven § 3-1. Advokatforeningen mener den foreslåtte bestemmelsen, sammenlignet med gjeldende regulering, vil gjøre det vanskelig å få klarhet i hvilke rettsdannelser som har plikt til å registrere seg i Enhetsregisteret. Basert på ordlyden må brukeren av loven ha kunnskap om hva som er en juridisk person, og det kan neppe sies å være allmennkunnskap. Advokatforeningen støtter på denne bakgrunn ikke forslaget til ny § 3-1, og mener ordlyden i gjeldende enhetsregisterloven § 4 står seg godt også i dag. 

Advokatforeningen støtter at begrepet "juridisk person" ikke legaldefineres. Karakteristikken "juridisk person" er uttrykk for at enkelte rettsregler anerkjenner andre personer enn fysiske personer som rettssubjekt. I juridisk teori påpeker professor Geir Woxholth at begrepet "juridisk person" er et koblingsord mellom visse rettsfakta og visse rettsfølger, se Geir Woxholth, Foreningsrett, 2020 s. 160. Det vil nødvendigvis bero på en skjønnsmessig helhetsvurdering om en rettsdannelse oppfyller vilkårene, og begrepet egner seg derfor etter Advokatforeningens oppfatning ikke for å gjøres til gjenstand for en legaldefinisjon.

Advokatforeningen støtter forslaget til ny enhetsregisterloven § 3-2 om registreringsrett.

Departementet ber særlig høringsinstansene om tilbakemelding på spørsmålet om det foreligger et praktisk behov for eller hensyn som tilsier at andre typer enheter enn dem som er omfattet av forslaget til ny enhetsregisterlov § 3-2 bør ha rett til å registrere seg. Advokatforeningen kan ikke se at ulike former for formelle og uformelle samarbeid som ikke er juridiske personer har behov for å registrere seg i Enhetsregisteret og motta et organisasjonsnummer. Etter Advokatforeningens oppfatning er det heller ikke hensyn som tilsier at registreringsretten utvides. Formelle og uformelle samarbeid som ikke er juridiske personer vil nettopp av den grunn for eksempel ikke opptre utad som en enhet, det vil ikke kunne knyttes rettigheter eller plikter til enheten, det vil ikke være fysiske personer som opptrer utad på vegne av enheten som sådan, og enheten vil ikke ha behov for bankkonto i eget navn. Når det gjelder samarbeidets behov for å identifisere seg, kan det gjøres ved å gi samarbeidet et samarbeidsnavn, prosjektnavn eller lignende, som også vil skille ulike samarbeid fra hverandre. Advokatforeningen vil anta at det etter omstendighetene vil kunne føre til uklare ansvarsforhold dersom samarbeid som ikke er juridiske personer gis rett til å registrere seg i enhetsregisteret. For eksempel vil det da måtte være opp til f.eks. en bank å avgjøre, dersom det skulle komme inn en søknad om å få en bankkonto fra et samarbeidsforhold med et organisasjonsnummer, om organisasjonsnummer knytter seg til en juridisk person eller ikke, som i så fall kan stå som innehaver av en bankkonto. At enheten har et organisasjonsnummer kan gi inntrykk av at offentlige myndigheter har vurdert og akseptert at enheten er en juridisk person.  

Når det gjelder forslaget til ny foretaksregisterlov §§ 2-1 om registreringspliktige foretak og 2-2 om registreringsrett, bemerker Advokatforeningen at forslaget går ut på en positiv oppregning av foretak som har registreringsplikt. Kun lovregulerte sammenslutningsformer skal ha registreringsplikt. Dette innebærer en endring sammenlignet med gjeldende § 2-1 nr. 3 og nr. 6 som har såkalte sekkebestemmelser som fanger opp foretak med en annen organisasjonsform enn de mest kjente og praktisk utbredte, men som likevel driver næringsvirksomhet. Disse alternativene gjenspeiler norsk retts grunnleggende utgangspunkt om organisasjonsfrihet, se nærmere "Lov om foreiningar. Ei utgreiing med utkast til lov om foreiningar" s. 41.

I praksis vil de fleste foretak som driver økonomisk virksomhet være et selskap, samvirkeforetak, en økonomisk forening, næringsdrivende stiftelse eller et særlovselskap. Det forekommer likevel unntaksvis at andre juridiske personer driver næringsvirksomhet. Etter lovforslaget har disse heller ikke registreringsrett, jf. forslaget til ny foretaksregisterloven § 2-2. I praksis innebærer departementets lovforslag derfor en form for typetvang, uten at dette – så vidt Advokatforeningen kan se – drøftes i høringsnotatet. Advokatforeningen legger til grunn at dette ikke er tilsiktet, og bemerker at forslaget til ny foretaksregisterloven § 2-1 bør få et alternativ "andre juridiske personer som driver næringsvirksomhet" for å fange opp unntakstilfellene der næringsvirksomhet drives av en annen juridisk person. Eksempler på slike foretak som i dag er registrert i Foretaksregisteret er Langmorkje Almenning og Bragernes Menighet. Advokatforeningen bemerker at registerlovene må tilpasse seg rettsreglene om organisering av virksomhet. Sammenslutningsretten kan ikke av hensyn til et ønske om effektivitet og mest mulig maskinell behandling av meldinger tilpasse seg registerlovene.  

3.2    Personvernrettslige merknader 

Høringsnotatets forslag innebærer at det etableres en hjemmel i både enhetsregisterloven og foretaksregisterloven for bruk av automatisert saksbehandling. Denne vil inkludere bruk av personopplysninger for profilering. 

Behandling av personopplysninger i forbindelse med automatiserte avgjørelser og profilering er en form for behandling som er strengt regulert etter gjeldende lov, herunder personopplysningsloven som inkorporerer EUs personvernforordning. Automatisering og profilering kan i mange tilfeller virke svært inngripende på enkeltpersoners friheter og rettigheter. Etter loven kan slik behandling derfor kun finne sted når visse strenge krav er oppfylt. I lys av dette finner Advokatforeningen grunn til å bemerke at høringsnotatet verken inneholder en redegjørelse for eller vurdering av personvernkonsekvensene ved deler av forslaget som gir enhetsregisteret vide hjemler til automatisering og profilering. Advokatforeningen anser det herunder som uheldig at departementet i høringsnotatet ikke har inntatt noen systematisk vurdering av de personvernmessige konsekvensene av forslagene som fremsettes. Det fremgår klart av veilederen til Utredningsinstruksen (Vurdering av personvernkonsekvenser) at dersom saken har personvernmessige konsekvenser, skal disse utredes som et ledd i den ordinære utredningsprosessen under lovforberedelsen. 

Advokatforeningen uttrykker ikke med dette nødvendigvis uenighet om realiteten i forslaget, som har gode grunner for seg slik det er nærmere redegjort for i høringsnotatet. I mangel av en redegjørelse for personvernkonsekvensene fremstår forslaget imidlertid ubalansert. I tillegg er Advokatforeningen av den oppfatning at lovteksten i de respektive nye lovene, gir et for bredt, udefinert og uforutsigbart hjemmelsgrunnlag for profilering.

Advokatforeningen ønsker i den forbindelse å vise til legalitetsprinsippet, og at forvaltningen må ha hjemmel i lov for å utøve myndighetshandlinger overfor privatpersoner og at behandling av personopplysninger med grunnlag i lov stiller krav til hjemmelens klarhet. I den sammenheng mener Advokatforeningen som et utgangspunkt at begrunnelsen for å etablere hjemmel for automatisert saksbehandling fremstår som velbegrunnet. Advokatforeningen er enig i at automatisering av saksbehandlingen kan gi mer effektiv ressursutnyttelse og redusert saksbehandlingstid i Foretaksregisteret og Enhetsregisteret, samt at automatisering også kan bidra til økt likebehandling og konsistent gjennomføring av regelverk dersom automatisering blir implementert på en god måte. I den forbindelse støtter Advokatforeningen at det er adgang til, og hensiktsmessig, at det etableres en hjemmel for slik automatisering, jf. personvernforordningen artikkel 22. 

Lovforslagene innebærer i tillegg etablering av hjemmel for sammenstilling og profilering, hvor det vises til at bruk av personopplysninger til profilering vil innebære kategorisering av personer som er registrert i Enhetsregisteret og Foretaksregisteret gjennom prediktive modeller. Advokatforeningen bemerker at høringsnotatet inneholder få vurderinger tilknyttet andre personvernsaspekter utover kravet til hjemmel, og at det heller ikke foretas vurderinger av personvernkonsekvensene ved å innføre automatisert saksbehandling og profilering. 

Gjeldende personvernprinsipper stiller blant annet krav til vurdering av nødvendighet og proporsjonalitet, samt andre grunnleggende prinsipper som må hensyntas og som forsterkes ytterligere når det for eksempel er snakk om opplysninger knyttet til for eksempel særlige kategorier av personopplysninger. Slik Advokatforeningen oppfatter det, kan opplysningene det her er snakk om også omfatte særlige kategorier av personopplysninger som regulert under personvernforordningen artikkel 9 – som er gitt et særlig vern. En vurdering av personvernkonsekvenser burde etter Advokatforeningens oppfatning vært nærmere utredet og tydeligere belyst i høringen, før en slik hjemmel innføres.

I tillegg stiller Advokatforeningen seg kritisk at det heller ikke foreligger konkrete vurderinger bak departementets konklusjon om at de opprinnelige formålene med innhenting av personopplysninger for å gjennomføre registrenes oppgaver, er forenlig med formålene knyttet til å benytte disse personopplysningene til profilering og sammenstilling. I den forbindelse vises det særlig til formålene med slik profilering slik disse er beskrevet i høringsnotatet, hvor det blant annet fremgår at den tiltenkte profileringen kan gi Enhetsregisteret og Foretaksregisteret:

• kvalifiserte antakelser som kan benyttes til veiledningsformål, for eksempel til å kartlegge hvilke grupper som har behov for særskilt veiledning,
• mulighet til å velge riktig virkemiddel for å sikre eller påvirke etterlevelsen og kvaliteten i registrene,
• metoder for utplukk av hvem som bør kontrolleres ut over den maskinelle kontrollen,
• til å gjennomføre etterfølgende kontroller eller andre tiltak som sikrer etterlevelse og bedre kvalitet,
• og at det vil også kunne være behov for å sammenstille personopplysninger som ledd i forebygging av både økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet.

En vurdering av i hvilken grad og hvorfor formålene er forenlige, en vurdering av personvernkonsekvenser, og klarere belysning av i hvilket omfang registrene gis en rett til å utføre profilering, burde etter Advokatforeningens oppfatning vært nærmere utredet og tydeligere belyst i høringen, før en slik hjemmel innføres. Dette gjelder særlig sett i lys av de vide formålene som skisseres i høringsnotatet, og den alvorlighetsgrad bruk av personopplysninger i profilering for utplukk av kontroll og forebygging av kriminalitet kan få for enkeltindividene. Slik høringsnotatets redegjørelse foreligger nå, fremstår det som høyst uklart i hvilket omfang registrene har hjemmel til å utføre profilering og for hvilke formål, og dette fremstår således høyst uforutsigbart og lite transparent. Advokatforeningen mener det er svært viktig at aktørene som er pliktige å melde inn opplysninger til registrene, og at enkeltindividene som omfattes av disse opplysningene, har en tilstrekkelig klar regulering å forholde seg til. 

Når det gjelder ordlyden i lovforslagene til enhetsregisterloven og foretaksregisterloven § 1-3, er disse forslagene til lovtekst etter Advokatforeningens syn ikke en tilstrekkelig klar og forutsigbar hjemmel for profilering ved bruk av personopplysninger, sett i lys av det som forutsettes etter legalitetsprinsippet og kravene i personvernforordningen:

For det første fremstår formålet som enormt vidtrekkende og lite klart og forutsigbart når det i § 1-3 (1) vises til at registerfører kan benytte innhentede personopplysninger til profilering for «kontroll- veilednings- analyse- og statistikkformål (…) når profileringen er nødvendig for å målrette tiltak som fremmer etterlevelse av loven». Hva som for eksempel ligger i kontrollformål, er ikke nærmere klargjort. Terskelen for når registerfører kan anse profilering som nødvendig fremstår som svært uklar. 

For det andre ser det ut til at lovhjemmelen gir en vidtrekkende fullmakt til å forskriftsfeste nærmere omfang og formål for profileringen når det i § 1-3 (4) vises til at «Departementet kan gi forskrift med nærmere regler om sammenstilling, profilering og automatiserte avgjørelser, blant annet om formålet med behandlingen, hvilke personopplysninger som kan behandles og hvem det kan behandles personopplysninger om». 

Her trekkes også frem at det i lovene § 1-3 (2) fremgår at «Avgjørelsen kan ikke bygge på skjønnsmessige vilkår i lov eller forskrift, med mindre avgjørelsen er utvilsom.» Advokatforeningen ønsker å stille spørsmål ved hvorvidt dette er lovteknisk god praksis.

I denne sammenheng ønsker Advokatforeningen også å vise til personvernkommisjonens rapport fra 2022, hvor det var en klar anbefaling om at det må gis et spesielt vern for personer som utsettes for automatiserte avgjørelser. Det er behov for regler som sikrer tilstrekkelig dokumentasjon og gjennomsiktighet i automatiserte prosesser ettersom dokumentasjon er en forutsetning for at den enkelte part, eventuelt med hjelp, reelt sett skal være i stand til å motsi resultater fra automatisert saksbehandling og ha grunnlag for å klage eller be om manuell overprøving.

                                                    Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                             Merete Smith
leder                                                                                         generalsekretær