NOU 2024: 12 – Håndheving av mindre narkotikaovertredelser

1 Innledning

Advokatforeningens tillitsvalgte advokater utfører et omfattende frivillig og ulønnet arbeid for å ivareta rettsstaten, rettssikkerheten og menneskerettighetene. En del av dette arbeidet består i å utarbeide høringsuttalelser. 

Advokatforeningens høringsarbeid er organisert i 28 lovutvalg og 13 faste utvalg, oppdelt etter særskilte rettsområder og rettslige interesseområder. Om lag hundre høringsuttalelser utarbeides av Advokatforeningens tillitsvalgte advokater hvert år.

Alle våre høringsuttalelser er forfattet av advokater med ekspertise innenfor det rettsområdet som lovforslaget gjelder. En ekspertise som ikke er hentet kun fra juridisk teori, men fra advokatenes praktiske erfaring med å bistå sine klienter – i den norske rettsstatens hverdag. Denne høringsuttalelsen er skrevet ut fra Advokatforeningens ønske om å bidra til gode lovgivningsprosesser, og gode lover. 

2    Sakens bakgrunn

Advokatforeningen viser til høringen av NOU 2024:12 Håndheving av mindre narkotikaovertredelser. Utvalget har foreslått flere lovendringer, hvorav de mest sentrale er endringer i straffeloven og straffeprosessloven. 

Dette høringssvaret er utarbeidet av Advokatforeningens lovutvalg for strafferett og straffeprosess. Lovutvalget består av Bernt Heiberg (leder), Anders Brosveet, Christian B. Hjort, Ann Johnsen, Heidi Juritzen, Stian Mæland, Karl Nicolai Vogt Skjerdal, Simen Perminow Skjønsberg og Frode Sulland.

3    Advokatforeningens merknader til høringen

3.1    Innledende bemerkninger

Som utvalget selv påpeker, må NOU 2024:12 leses i lys av tidligere utredninger om hvordan mindre narkotikaovertredelser, særlig de som er begått av rusmiddelavhengige, skal håndteres strafferettslig.

Advokatforeningen har tidligere inngitt høringssvar til NOU 2019:26. Advokatforeningens grunnsyn var da, og er fremdeles, at mindre narkotikalovbrudd, altså bruk, besittelse, oppbevaring og erverv av mindre mengder til eget bruk, bør avkriminaliseres. Advokatforeningen begrunnet sitt synspunkt med at skadefølgeprinsippet medfører at lovgiver i utgangspunktet ikke bør kriminalisere handlinger som ikke er egnet til å gjøre skade, eller som hovedsakelig er av selvskadende karakter og i liten grad går ut over andre. Når det gjaldt hensiktsmessigheten av å likevel kriminalisere slike handlinger, var Advokatforeningen enig med Rusmiddelutvalgets konklusjon om at kravet til en «solid begrunnelse» for å kunne kriminalisere ikke er oppfylt når det gjelder folks befatning med mindre mengder narkotika til eget bruk. 

Regjeringens mandat til NOU 2024:12 forutsetter at bruk og besittelse av mindre mengder narkotika for eget bruk fremdeles skal være straffbart, også for personer som er rusavhengige. For Advokatforeningen er det imidlertid fremdeles sentralt at slike handlinger ligger i randsonen av hva som etter skadefølgeprinsippet bør kriminaliseres.

3.2    Innføring av nytt straffebud § 232 a Mindre narkotikaovertredelse

Advokatforeningen er i utgangspunktet enig i at det er hensiktsmessig at man samler straffebudene som gjelder bruk og besittelse av mindre mengder narkotika til straffeloven. Systematikken i regelverket tilsier en slik samling. Motargumentet om at det kan oppleves mindre stigmatiserende å dømmes for overtredelse av legemiddelloven i stedet for straffeloven er relevant, men Advokatforeningen har forståelse for at lovens systematikk er et mer tungtveiende hensyn. Dette gjelder særlig når strafferammen samtidig reduseres både i forhold til legemiddelloven § 31 og strl. § 231. 

Advokatforeningen merker seg at forslaget ikke er ment å innebære en endring av gjeldende rett når det kommer til straffenivået for befatning med narkotika (med unntak av endring av terskelverdiene), men er ment å være en kodifisering av den rettspraksis som allerede foreligger.

3.3    Særlig om rusavhengiges bruk, erverv eller innehav av mindre mengder narkotika

Utvalget foreslår særlige regler om rusavhengiges bruk, erverv eller innehav av narkotika i bestemmelsens tredje ledd. Hensikten er å lovfeste regjeringens mandat om at rusavhengige normalt skal møtes med straffeutmålingsfrafall eller ubetinget påtaleunnlatelse ved befatning med mindre menger narkotika ment for eget bruk. 

Advokatforeningen er enig med utvalget i at det ikke er mulig å fastsette absolutte kriterier for hvem som er å anse som rusmiddelavhengig og at dette må fastsettes som en rettslig standard. Utvalgets forslag til kriterier for å vurdere om en person er å anse som rusavhengig er relevante. Advokatforeningen antar at den overveiende normen som standarden vurderes etter er om personen har «en omfattende bruk av narkotika (…) som vedkommende selv har problemer med å kontrollere» jf. HR-2022-733-A avsnitt 26. Departementet bør vurdere om dette bør fremkomme direkte i merknadene til bestemmelsen. 

3.4    Om beviskravet for om en person er rusmiddelavhengig

Utvalget foreslår at beviskravet for om en person er å anse som «rusmiddelavhengig» skal ligge høyere enn sannsynlighetsovervekt. For å markere dette beviskravet har utvalget valgt å bruke formuleringen «må antas». Advokatforeningen mener for det første at det ikke er grunnlag for å sette et slikt beviskrav for om en person er rusmiddelavhengig, og for det andre at dersom lovgiver velger et slikt beviskrav bør dette formuleres på en annen måte enn «må antas». 

Etter Advokatforeningens syn stemmer den naturlige språklige forståelsen av «må antas» overens med det innholdet utvalget ønsker å legge i uttrykket. Videre er uttrykket anvendt med et annet innhold ellers i lovgivingen. For anvendelse av flere tvangsmiddel etter strpl. kapittel 15, 15a 16a osv., er det et vilkår at tvangsmiddelet «må antas» å være av vesentlig betydning for oppklaring av saken. For eksempel brukes «må antas» i strpl. § 216 c om sannsynligheten for at kommunikasjonskontroll vil være av vesentlig betydning for å oppklare saken. Høyesterett har i Rt. 2005 199 fastslått at dette ikke medfører et krav om sannsynlighetsovervekt. I Prop.68 L (2015-2016) omtales beviskravet for vilkåret på følgende måte: «Ordet «antas» medfører at det må foreligge mer enn en ren formodning om at tvangsmiddelbruken vil oppfylle de to vilkårene. Sannsynlighetsovervekt kreves likevel ikke». Etter Advokatforeningens syn er dette i tråd med den alminnelige forståelsen av uttrykket. 

I tvl. § 21-11 første ledd bokstav a er det satt som krav for bevisopptak i sivile saker at det blant annet «må antas» at beviset blir sikrere enn om det føres for den dømmende rett. Det er her lagt til grunn at «må antas» medfører et krav om sannsynlighetsovervekt, men ikke mer.

Advokatforeningen ser det som lovteknisk svært uheldig å skulle innføre en tredje forståelse av «må antas» ved vedtagelsen av strl. § 232 a. Dersom lovgiver ønsker å innføre et beviskrav som medfører at en tiltalt må bevise, med mer enn sannsynlighetsovervekt, at vedkommende er rusmiddelavhengig for å falle inn under tredje ledd, bør det finnes en annen formulering. For eksempel kan formuleringen være at det er «godtgjort» at vedkommende er rusmiddelavhengig. 

Å pålegge en tiltalt i en straffesak å måtte bevise et personlig forhold ut over sannsynlighetsovervekt er en ukjent konstellasjon. Diskusjonen rundt slike forhold har vært om retten kan utelukke eksistensen av dem, om det er klar sannsynlighetsovervekt for at de ikke foreligger, eller om en tiltalt må bevise forholdet selv med sannsynlighetsovervekt som terskel. Advokatforeningen kan ikke se at det er noe legitimt behov for å sette opp en bevisterskel som pålegger en tiltalt å bevise at han er rusmiddelavhengig med kvalifisert sannsynlighetsovervekt slik utvalget har foreslått. 

Normalt må det antas at sannsynlighetsovervekt som beviskrav medfører at flest korrekte avgjørelser blir fattet av domstolen. Det er kun dersom det medfører større skade om et uriktig faktum legges til grunn i en bestemt retning, at avvik fra sannsynlighetsovervekt som bevisterskel bør aksepteres.

Etter Advokatforeningens syn er det ikke grunnlag for å si at det vil være verre at ikke-rusmiddelavhengig unngår straff for tilknytning til mindre mengder narkotika til eget bruk, enn at rusmiddelavhengige uriktig ilegges straff. Tvert imot bør det sentrale formålet være å unngå at rusmiddelavhengige møtes med straffereaksjoner i stedet for hjelp. 

Etter utvalgets forslag til § 232 a, vil den omstendighet at gjerningspersonen er å anse som rusavhengig være avgjørende for om det ilegges straff eller ikke. Advokatforeningen mener at ved bevisvurderingen av avgjørende spørsmål for om det ilegges straff eller ikke, bør det kreves at retten er sikker. Tilsvarende er lagt til grunn i LA-2019-102974 for omstendigheter ved gjerningspersonen (om tiltalte var over eller under 18 år) og i Riksadvokatens rundskriv RA-2022-826. 

Å operere med et strengt beviskrav vil sørge for at få personer som faktisk er rusavhengige idømmes straff for befatning av mindre mengder narkotika til eget bruk. Det følger av Hurdalsplattformen at regjeringen skal fremme lovforslag som «sikrer at bruk og besittelse av mindre brukerdoser for rusavhengige møtes med god helsehjelp og oppfølging i stedet for straffereaksjoner». I hvor stor grad dette sikres avhenger etter Advokatforeningens syn i stor grad av hvilket beviskrav som kreves. Størst sikkerhet oppnås ved bruk av det strafferettslige beviskrav. Dersom lovgiver beslutter å kun kreve sannsynlighetsovervekt, vil dette medføre at en ikke ubetydelig andel rusmiddelavhengige faktisk idømmes følbare straffereaksjoner. Advokatforeningen anser en slik rettstilstand som lite ønskelig.  

Utvalget har videre foreslått at der en rusmiddelavhengig er å anse som avhengig av ett stoff, men pågripes i besittelse av et annet stoff, faller vedkommende ut av de særlige straffeutmålingsreglene som gjelder rusmiddelavhengighet for denne overtredelsen. Advokatforeningen er ikke enig i denne vurderingen. Utvalgets tilnærming vil medføre at politi, påtalemyndighet og retten må foreta en individuell vurdering av avhengigheten av hvert enkelt stoff. Blandingsmisbruk blant personer som er rusmiddelavhengige er svært vanlig. Etter Advokatforeningens syn vil en slik vurdering «stoff for stoff» være et betydelig kompliserende element, både for operativt politi som skal vurdere bruk av eventuelle tvangsmidler og for påtalemyndigheten og domstolen i valg av reaksjon. Når grensedragningen uansett kun medfører skille mellom bot/straffeutmålingsfrafall bør det tilstrebes å ha et regelverk som kan praktiseres enklest mulig. Advokatforeningen anbefaler derfor at der en person er å anse som rusmiddelavhengig, vil strl. § 232 a tredje ledd komme til anvendelse for all type narkotika vedkommende har befatning med og som er under terskelverdiene. 

3.5    Om beviskravet for at narkotikaen var til eget bruk

Advokatforeningen er enig med utvalget i at der mengden narkotika gjerningspersonen har hatt befatning med ligger under grenseverdiene, er det forsvarlig å operere med en presumsjon for at narkotikaen også var til eget bruk, men at denne presumsjonen kan motbevises av påtalemyndigheten. 

Imidlertid mener Advokatforeningen at dersom presumsjonen skal fravikes bør det i så fall være bevis ut over enhver rimelig tvil at stoffet ikke er ment for eget bruk. Å legge til grunn at stoffet ikke var til eget bruk vil være helt sentralt for valg av reaksjon. I motsetning til spørsmålet om gjerningspersonen er rusmiddelavhengig, vil spørsmålet om befatningen har skjedd for eget bruk være et sentralt faktum for om forholdet subsumeres etter strl. § 232a eller § 231. Om befatningen har vært til eget bruk er avgjørende for om § 232a kommer til anvendelse og blir dermed en omstendighet som hører inn under straffespørsmålet. Etter Advokatforeningens syn må eksistensen eller fraværet av slike omstendigheter under straffespørsmålet bevises ut over enhver rimelig tvil. 

Det vises her til Matningsdal, Grensen mellom skyld- og straffespørsmål, Jussens Venner 1998 side 273 punkt 2.9, HR-1998-59-A og NOU: 2016:24 Ny straffeprosesslov. Advokatforeningen ser ingen grunn til her å avvike fra en etablert rettstradisjon og anbefaler at beviskravet for om befatningen skjedde for «eget bruk» settes til det alminnelige strafferettslige beviskrav slik at all rimelig tvil kommer tiltalte til gode. 

3.6    Om terskelverdier for anvendelse av strl. § 232a

Når det gjelder hvilke terskelverdier som skal oppstilles etter § 232 a har Advokatforeningen i utgangspunktet ingen sterke formeninger om hvor slike bør ligge. Som påpekt under høringen til NOU 2019: 26, er det etter foreningens syn imidlertid viktig at grensene gir en viss margin i forhold til de mengdene narkotika rusmiddelavhengige erfaringsmessig har befatning med til eget bruk. 

I utgangspunktet er Advokatforeningen av den oppfatning at de terskelverdiene som ble foreslått av flertallet i NOU 2019:26 og som skulle medføre påtaleunnlatelse i Prop.92L (2021-2022), bør videreføres. Utvalgets forslag til nye grenser vil medføre at forholdet i HR-2022-731 vil falle utenfor § 232 a (4,4 gram heroin) og HR-2022-732 (7 gram heroin) ville vært ansett som befatning med nesten 4 ganger terskelverdi. Dette på tross av at narkotikaen i begge saker var til eget bruk og tiltalte var tungt rusavhengige. Etter foreningens syn kan det tilsi at utvalgets forslag til terskelverdier er satt for lavt.

Advokatforeningen er videre kritisk til at en terskelverdi skal kunne settes til 0, slik utvalget har foreslått for Nitazener. Selv om syntetiske opioider er svært skadelige, er det en realitet at personer som er tungt rusmiddelavhengige bruker også denne type narkotika. Erfaringsmessig har det vist seg at bruk av straff har svært liten normerende effekt på personer som allerede er rusmiddelavhengige. Advokatforeningen mener det ikke er noe grunnlag for å vurdere dette annerledes for syntetiske opioider. Innføring av en terskelverdi på 0 vil medføre at strl. § 232 a ikke har en realitet for rusavhengige som erverver, bruker eller oppbevarer denne narkotikaen til eget bruk. Dette vil medføre at de møtes med følbare straffereaksjoner i stedet for hjelp, direkte i strid med Stortingets anmodningsvedtak. Der det foreligger liten eller ingen spredningsfare, og befatningen er for eget bruk, bør også rusavhengiges befatning med denne type narkotika vurderes etter § 232 a tredje ledd. Spredningsfaren kan reduseres ved å sette en lav terskelverdi. 

3.7    Om endring av strafferammen i legemiddelloven for dopingovertredelser

Advokatforeningen støtter endringen i strafferammene for dopingovertredelser etter legemiddelloven. Foreningen er enig i at strafferammen i legemiddelloven § 31 annet ledd, jf. § 24 a, bør gjenspeile reelt straffenivå og at behovet for bruk av tvangsmidler reguleres særskilt i prosesslovene. 

3.8    Endringer i straffeprosessloven

Advokatforeningen tiltrer forslaget om innføring av strpl. § 71 d som åpner for at politiet og påtalemyndigheten kan henvise en person til rådgivende enhet for russaker uten å opprette straffesak.

Advokatforeningen har ingen vesentlige innsigelser til de straffeprosessuelle endringene som følger av at strafferammen for dopingovertredelser av legemiddelloven § 31 senkes til kun bot. Forholdsmessighets-vurderingen blir dermed den sentrale skranken for når et tvangsmiddel kan iverksettes for slike overtredelser og foreningen støtter utvalget i at det er svært viktig at det foretas individuelle vurderinger før tvangsmidler besluttes i den enkelte sak. 

3.9    Særlig om forslaget til endring av strpl. § 170 a

Utvalget foreslår en generell endring av strpl. § 170 a. Endringen foreslår å løfte frem visse relevante momenter ved forholdsmessighetsvurderingen etter bestemmelsen annet ledd. Advokatforeningen kan ikke anbefale regjeringen å følge endringsforslaget. 

Strpl. § 170 a er relevant for vurderingen av alle straffeprosessuelle tvangsmidler i alle straffesaker og en endring vil medføre konsekvenser langt utover kun håndheving av mindre narkotikaovertredelser. Slike endringer bør forankres hos et bredt sammensatt utvalg med et overordnet siktemål om en fullstendig revidering av straffeprosesslovens forholdsmessighetsbestemmelser. De bør ikke besluttes etter utredning fra et forholdsvis smalt sammensatt utvalg nedsatt for å vurdere håndheving av mindre narkotikaovertredelser. Advokatforeningen viser her til den utredningen Straffeprosesslovutvalget allerede har gjennomført om revidering av forholdsmessighetsvurderingen i NOU 2016:24 Ny straffeprosess, og høringen til denne. 

Advokatforeningen kan heller ikke støtte utvalgets forslag om å løfte «hensynet til rettshåndheving» frem som et sentralt moment ved forholdsmessighetsvurderingen. Etter foreningens syn avviker dette hensynet markant fra hvordan forholdsmessigheten har vært praktisert i norsk rettstradisjon.

Etter Advokatforeningens syn må forholdsmessighetsvurderingen av om et tvangsmiddel skal benyttes eller ikke, utelukkende vurderes mot den enkelte konkrete sak. Advokatforeningen deler ikke utvalgets forståelse av at vurderingen av hvor nødvendig bruken av tvangstiltaket er, skal vurderes opp mot politiets behov for å benytte denne type tvangsmidler for å generelt kunne oppklare en viss type lovbrudd.

Straffeprosesslovutvalgets forslag til ny generell forholdsmessighetsvurdering tar utgangspunkt i at man på den ene siden må veie sannsynligheten for at bruk av tvangsmiddelet medfører at man oppnår ønsket resultat, mot inngrepets konsekvens for den som rammes. Hvordan denne vektingen skal skje må vurderes i lys av sakens alvor der særlig forventet straff er sentralt, jf. NOU 2016:24 punkt 14.3.4.2 og kommentarer til § 14-1. Nødvendigheten av bruken av det aktuelle tvangsmiddelet vurderes av Straffeprosesslovutvalget opp mot hvilket resultat dette konkret vil føre til i den aktuelle saken. Rettshåndhevingshensynet nevnes ikke. Det er ingen antydninger i utredningen for at påtalemyndigheten skal kunne bruke tvangsmidler som i utgangspunktet er uforholdsmessige sett hen til inngrepets karakter og sakens alvor, fordi man mangler andre effektive tvangsmidler.

Etter Advokatforeningen syn foreligger det heller ikke holdepunkter i rettspraksis for å se hen til hensynet for rettshåndheving ved forholdsmessighetsvurderingen. Foreningen er ikke enig i at Rt. 2013 385 avsnitt 85 forstås på en slik måte at rettshåndhevingshensynet var sentralt. Avgjørelsen må forstås slik at ikke enhver risiko for oversoning automatisk medførte at videre varetekt ville være uforholdsmessig. Det vil være naturlig der det er like sannsynlig at prøveløslatelse vil bli gitt, som at det ikke blir gitt. I et slikt tilfelle er det ikke gitt at forholdsmessigheten vurderes slik at videre bruk av tvangsinngrepet er uforholdsmessig, så fremt hensynet bak de spesielle fengslingsvilkårene fremdeles var relevant. Men denne vurderingen foretas fremdeles i den konkrete sak – ikke fordi myndighetene på generelt grunnlag mangler andre måter enn varetekt for å redusere unndragelsesfare etter forventet prøveløslatelse. Advokatforeningen er ikke kjent med at Høyesterett har akseptert varetekt ut over forventet prøveløslatelse begrunnet i rettshåndhevingshensyn.

Etter Advokatforeningens syn er det ikke behov for å foreta noen endring i straffeprosessloven § 170 a i forbindelse med denne høringen. Det er vanskelig å se spor av rettshåndhevelseshensynet som relevant moment ved forholdsmessighetsvurderingen i hverken tidligere lovarbeid eller rettspraksis. De momentene som eventuelt bør løftes frem (men som ikke er uttømmende) i en lovbestemmelse bør være de mest sentrale hensyn. Advokatforeningen kan ikke se at rettshåndhevelseshensynet tidligere har hatt en slik plass.

Endringen vil dermed kunne endre rettstilstanden for bruk av tvangsinngrep langt utover det mandatet for den nåværende høringen legger opp til. Advokatforeningen mener slike endringer i så fall bør skje som ledd av en generell revidering av hele straffeprosessloven. 

Advokatforeningen er positiv til at det innføres en strukturert fremgangsmåte for å etterforske om en mistenkt har brukt narkotika, gitt forutsetningen om at erverv, bruk og befatning av mindre mengder narkotika fremdeles skal være straffbart. En slik fremgangsmåte medfører at politiet ikke umiddelbart griper til et unødvendig inngripende tvangsmiddel. Advokatforeningen er videre enig med utvalget i at det er viktig at det også før bruk av undersøkelsen «tegn og symptomer» skal foretas en forholdsmessighetsvurdering.

Advokatforeningen er videre enig med utvalget om at spyttprøve er et mindre inngripende tvangsmiddel enn urin- eller blodprøve. Samtidig påpeker Advokatforeningen at også innhenting av spyttprøve er et inngrep av en viss intensitet som må vurderes opp mot endelig forventet straff. Der reaksjonen er enten straffeutmålingsfrafall eller ubetinget påtaleunnlatelse skal det etter foreningens syn svært mye til før et inngrep er forholdsmessig. Det samme må gjelde der forventet reaksjon er bot, i hvert fall der mistanken ikke er særlig sterk. Innhenting av spyttprøve bør, som utvalget har foreslått, tilligge påtalemyndigheten.

                                                Vennlig hilsen

Siri Teigum                                                                             Merete Smith
leder                                                                                         generalsekretær